نظام حقوقی طرح‌های عمرانی؛ با رویکرد تحلیل اقتصادی حقوق

در این اثر با تأکید بر این­که ایجاد طرح عمرانی یک عمل اداری و همراه با لوازم و آثار گسترده مالی است، نگارنده سعی در ارائه یک مجموعه واحد و یکپارچه به‌هم‌پیوسته از نظام حاکم بر طرح­های عمرانی در حقوق اداری و مالیه عمومی ایران دارد و حسب مورد با استفاده از منابع تطبیقی از تجارب مثبت بشری حقوق اداری سایر کشورها بهره برده و قواعد حقوق ایران با مؤلفه‌های کارآمدی و کارایی نسبت سنجی و راهکارهای کاربردی برای اصلاح قواعد حقوقی ارائه خواهد شد.

مسئله اصلی دست­یابی به کارآمدی و کارایی طرح­های عمرانی در ایران از رهگذر اصلاح قواعد حقوقی است. توضیح آنکه همت­ها اعتبار برای طرح­های عمرانی برنامه­ریزی و تصویب و بخش قابل‌توجهی از اعتبارات مصوب، تخصیص داده می­شود، اما خروجی طرح­ها لزوماً کارایی و کارآمدی لازم را ندارد و کیفیت پایین اجرای طرح­ها منجر به بهره­برداری ناقص و بی­کیفیت از طرح می­گردد. برخی از طرح­های تازه تأسیس در مدت‌زمان کوتاهی پس از بهره­برداری دچار خسارات اساسی می­شود.

از مسائل ضروری در تحلیل شکل­گیری طرح­های عمرانی که به نظر مغفول مانده، این است که تصمیم­سازان و تصمیم­گیران باید مدام در حال هزینه – فایده نمودن انتخاب­های خود باشند. چنانچه طرح عمراني رفاهي منافعي بيش از تمامي هزينه­هاي داشته باشد كه به‌جای تصويب و اجراي آن بالقوه امكان انتخاب داشت، تصميم برنامه­ريزان و كارگزاران فني و حقوقي نسبت به آن طرح عقلاني خواهد بود؛ اما غلبه منافع انتخاب­هاي جايگزين بر طرح عمراني منتخب به معناي انتخاب غيرعقلاني است. چالش طرح­هاي عمرانی رفاهي اين است كه همواره در پوشش و حجاب تامين نيازها و خدمات عمومي سلامت و آموزش شهروندان قرار مي­گيرند و صرف ادعاي ماهيت اجتماعي و رفاهي آن باب هر نوع انتقاد را مسدود مي­كند؛ اما تركيب بدبيني­هاي «انتخاب عمومي» و «هزينه فرصت ازدست‌رفته» اقتضاء مي­كند حتي طرح عمراني رفاهي نيز در معرض بدبيني باشد؛ چه‌بسا نماينده يا كارگزاري كه ذاتاً نفع شخصی­گراست، از تصويب طرح براي جلب رأی محرومان سوء استفاده كند. تمامي آنچه كه قابليت منفعت و سودآوري براي جامعه داشته؛ اما با تصميم غیر کارشناسی كارگزار یا نماینده­ای به محاق طرح ديگر با انگيزه­هاي شخصي رفته، هزينه­هاي فرصت ازدست‌رفته آن طرح محسوب مي­شود؛ لذا غيرعقلاني و غیراقتصادی است.

    نگارنده بر آن است که قواعد حقوقی حاکم بر شکل­گیری، اجرا و اختتام طرح‌های عمرانی یک زنجیره به‌هم‌پیوسته است و چنانچه خللی در مقطعی از این زنجیر وارد شود، زنجیره به اهداف خود در بهره­برداری باکیفیت نائل نخواهد شد. محقق در رهیافتی نهادگرایانه نسبت به مسائل پیش‌گفته، قواعد حقوقی اعم از قواعد اتخاذ تصمیم به ایجاد طرح، قواعد مرحله شکل‌گیری و پیش‌قراردادی در مرحله اجرا مانند برگزاری مناقصات و مفاد قراردادی شامل شرایط عمومی پیمان را کاملاً مؤثر بر بی­کیفیت طرح­های عمرانی و نارضایتی بهره­­برداران و اداره­شوندگان دانسته و سعی دارد در یک سیر و فرآیند منطقی از قواعد شکل­گیری شروع نموده و به ناکارایی احتمالی قواعد حقوقی نظارت بر اجرای طرح‌های عمرانی برسد و ادبیاتی حقوقی به جامعه دانشگاهی، سازمان برنامه‌وبودجه کشور، دستگاه‌های ملی پیشنهاددهنده طرح‌ها، دستگاه­های مجری طرح­های عمرانی و پیمانکاران و مشاوران ارائه دهد. امید می­رود بدین‌وسیله راهی برای کاستن از ضعف ادبیات حقوقی که ناشی از غلبه ماهیت فنی و مهندسی طرح­های عمرانی تاکنون بوده، آغاز گردد.

اما ازآنجاکه مرحله اجرا و اختتام طرح به لحاظ ماهوی غالباً فنی و مهندسی تلقی می­شوند، لذا به این مراحل در پرتو مفهومی حقوقی یعنی مفهوم نظارت پرداخته خواهد شد. نظارت بر اجرای طرح­ها به انواع متعددی تقسیم می­شود از نظارت مالی و عملیاتی درون قوه مجریه (وزارت امور اقتصاد و دارایی و سازمان برنامه‌وبودجه کشور) تا نظارت قضائی مراجع قضائی و نظارت سازمان‌های نظارتی وابسته به قوه قضائیه مانند سازمان بازرسی کل کشور.

برخی از ناکارآمدی­ها و کیفیت پایین طرح­های عمرانی، ریشه در نهادهای حقوقی دارد؛ قواعد حقوقی به‌گونه‌ای سامان نیافته است که منجر به تحقق کارآمدی و کارایی در نظام مدیریت طرح­های عمرانی گردد و به نظر می­رسد تحلیل اقتصادی حقوق به‌مثابه یک روش با تأکید بر کارایی قواعد حقوقی می­تواند راهگشا باشد.

در رهیافت حقوق بشری حق بر توسعه و حق­های رفاهی مانند حداقل­های آموزشی، بهداشتی و درمانی از علل موجهه صلاحیت دولت در احداث طرح­های عمرانی محسوب می­شود.

به نظر می­رسد تصمیم­سازی دستگاه های متقاضی طرح، تصویب کمیسیون صالح در سازمان برنامه­وبودجه کشور و تصویب طرح عمرانی در قانون بودجه، فرآیند اجمالی شکل­گیری طرح است؛ آیین­ تحقیق عمومی چندان موردتوجه تصمیم­سازان و تصمیم­گیران در احداث طرح­ها نیست و نیازسنجی­ها در چرخه­ای معیوب گرفتار است.

پیش­بینی اقسام نظارت­های متناسب با موضوع اجرای طرح­های عمرانی به تحقق کارآمدی و کارایی بیش­تر منجر می­شود؛ لذا در شناسایی انواع نهادها و بازیگران، رویکرد نگارنده حداکثری است و عمده­ی دلایل بی­کیفیتی، ناکارآمدی و ناکارایی طرح­ها ریشه در نهادهای پیش‌قراردادی (مناقصات) و نظارت عملیاتی ناکارآمد سازمان برنامه‌وبودجه کشور دارد.

امروزه غلبه روش اقتصادی تا بدان جاست که از آن تحت عنوان امپریالیسم و سلطه­گری اقتصاد بر سایر علوم یاد می­شود، برخی حقوقدانان کمابیش این سلطه­ را پذیرفته­ و از آن بهره برده­اند. راهکارهای ارتقاء کارآمدی و کارایی نظام حقوقی طرح­های عمرانی، دقیقاً عنوانی است که تحلیل اقتصادی حقوق را که خاستگاه آن ایالات‌متحده آمریکا با مبانی واقع­گرایی و فایده­گرایی است، به‌عنوان روش تحلیل و تفسیر طلب می­کند. کارایی مفهومی ذاتاً اقتصادی است و آنانی که سعی در مطالعه میان‌رشته‌ای میان حقوق و اقتصاد داشته­اند بسیار از معیارهای کارایی در علم اقتصاد بهره گرفته و قواعد حقوقی را در پرتو این مفهوم تحلیل نموده و حتی توصیه­هایی برای تغییر قواعد حقوقی ارائه داده­اند. در چهارچوب تحلیل اقتصادی حقوق دامنه تحقیق محدود به قواعد حقوقی شکل‌گیری و نظارت بر اجرای طرح­های عمرانی خواهد شد.

توصیف آسیب­های فعلی و تجویز سیاست‌گذاری حقوقی برای ارتقاء کارآمدی و کارایی نظام حقوقی طرح­های عمرانی در مرحله شکل‌گیری و نظارت، نیازمند روش علمی است.

دغدغه و مسئله اصلی تحقیق، کارآمدی و کارایی در طرح‌های عمرانی بوده است؛ اما از همان طرح بحث ابتدایی برای تصویب پیشنهاده تحقیق و به‌مرور روشن شد که این دو مؤلفه­ی مهم از عهده تحقیق حقوقی برنمی‌آید، بلکه هر دو در مفهومی به نام «مهندسی ارزش» جای می­گیرد که پایان‌نامه‌ها و آثاری توسط دانشجویان مهندسی عمران و در دانشکده­های فنی به نگارش درآمده است. آیا می­توان راه‌حل حقوقی برای دست­یابی به این مهم را پایان‌یافته دانست؟ از همان ابتدا راهکارهای حقوقی برای کیفیت طرح­ها به ذهن نگارنده می­رسید که می­توانند به سهم خود منجر به کارآمدی و کارایی در نظام عمرانی کشور شوند. لذا راه بسته نیست، اما باید چهارچوب و روش خود را بیابد؛ از مرزهای حقوقی فراتر نرود و در دام دانش مدیریت یا مهندسی و حتی اقتصاد غوطه­ور نگردد. نگارنده نیز با تحقیق پیرامون دو مفهوم کارآمدی و کارایی به ذات اقتصادی آن­ها پی برده و لاجرم سلطه اقتصاد و میان‌رشته‌ای بودن مطالعه را پذیرفته­ام.

نگارنده ماه­ها در جستجوی روش پرداختن به موضوع بوده که تحلیل اقتصادی حقوق با تأکید بر مؤلفه کارایی را راه­حل روشی اثر یافته و گویی گره­ی کار گشوده شد. لذا با ذکر اجمالی از روش تحلیل اقتصادی حقوق و تعاریف مکاتب مختلف تحلیل اقتصادی از مفهوم کارایی، نظریه انتخاب عمومی را خصوصاً برای مرحله شکل‌گیری راه چاره دانستم و به فراخور و با تأکید بر روح حاکم و جوهره­ی عدالت‌خواهی اثر یک محقق حقوقی، چنانچه تعریف و معیاری از کارایی به ارتقاء رفاه اجتماعی کمک کند مانند معیار جان رالز، پذیرا خواهم بود.

در فصل نخست به مبانی تکلیف و صلاحیت دولت در احداث طرح­های عمرانی پرداخته می­شود. تکلیف دولت ابعاد و مبانی حقوق بشری مانند حق بر توسعه و حق­های رفاهی (حق بر آموزش و سلامت) دارد. لذا منظور از مبانی، رویکرد حقوق بشری به احداث طرح­ها است. پس از شناسایی مفهوم طرح­های عمرانی از منظر قوانین عادی به عنوان مقدمه لازم ورود به بحث، به منابع حقوقی صلاحیت دولت در اجرای طرح­های عمرانی پرداخته خواهد شد. مراد از منابع، منابع حقوقی قواعد یعنی قانون اساسی (اقتصاد قانون اساسی و حقوق رفاهی شهروندی)، سیاست‌های کلی رفاهی نظام (سیاست­های تحول در نظام آموزش­وپرورش کشور و سیاست­های نظام سلامت)، قوانین و مقررات موضوعه است. در پرتو قوانین عادی به مفهوم برنامه عمرانی و تمایز آن از پروگرام، تکالیف دولت در پرتو قانون احکام دائمی برنامه­های توسعه کشور و صلاحیت­های اجتماعی در قانون مدیریت خدمات کشوری می­پردازیم. از آنجا که روش، تحلیل اقتصادی حقوق است، شناخت دو مفهوم کارایی و کارآمدی، تشابه و تمایز آن­ها برای ادامه­ی تحقیق حائز اهمیت قلمداد می­شود. کارایی معیارهای متعددی در پرتو نظریه کاوز، جان رالز و مکتب انتخاب عمومی دارد. هر کدام از معیارها به فراخور موضوع می­تواند در دو مرحله­ی شکل­گیری و نظارت بر اجرای طرح­ها قابل به­کارگیری باشد؛ لذا شایسته است در فصل نخست این معیارها به اجمال تبیین شوند تا زمینه به­کارگیری آن­ها فراهم گردد. پس از معیارها، فنونی از قبیل هزینه ـ فایده تبیین خواهد شد. به غیر از معیارهای اقتصادی، حقوقدانان نیز با بهره­گیری از فنون شکلی و ماهوی قانونگذاری می­توانند به کارایی و کارآمدی قواعد کمک نمایند.

در فصل دوم مرحله شکل­گیری طرح­های عمرانی توصیف و با مؤلفه‌های کارآمدی و کارایی خصوصاً نظریه انتخاب عمومی و آیین­های حقوق اداری نسبت­سنجی خواهد شد. شکل­گیری طرح­های عمرانی با پیشنهاد دستگاه متقاضی آغاز و مهم­ترین نهاد تخصصی صالح در تصویب طرح­ها، کمیسیون ماده ۲۳ سازمان برنامه و بودجه کشور است. به دلیل مداخله­های غیرکارشناسی نمایندگان مجلس در تصویب طرح­های عمرانی و افزایش اعتبارات آن­ها، آسیب­شناسی نفع شخصی­گرایی سیاسیون محل تأمل جدی خواهد بود. نمایندگان در بازار خرید و فروش رأی منافع شخصی خود را دنبال می­کنند و میل به انتخاب مجدد دارند. تصویب و اعتبارات طرح­های عمرانی از مهم­ترین مصادیق چرخه معیوب تجاری سیاسی نمایندگان مجلس است. در فصل دوم با پذیرش واقعیت تصویب قوانین ناکارآمد در طرح­های عمرانی، از نظریه جیمز بوکانان در راستای فراهم نمودن مبنای ایجاد محدودیت­های وارد بر صلاحیت­های نمایندگان مجلس بهره می­بریم و به­نظر می­رسد در پرتو مکتب انتخاب عمومی می­توان به معیارهای بازتوزیعی در قانون اساسی، نظام اداری صحیح، لزوم عدم تغییر شاکله بودجه و برنامه دولت (اصل ۵۲) و ممنوعیت تحمیل بار مالی مضاعف (اصل ۷۵) به­مثابه تحدیدکننده­های معقول صلاحیت مجلس امیدوار بود.

مباحث فصل سوم اختصاص به تعیین دامنه و حدود اجرای طرح­ها و نظارت بر اجرا شامل انواع نظارت و نهادها و بازیگران نظارتی می­شود. پس از شناخت اجمالی مفهوم اجرا و تأکید بر تمایز آن از مرحله شکل‌گیری طرح‌ها، اقسام نظارت از حیث انواع ناظران شامل بهره­برداران و وزارتخانه­های متبوع آن­ها، شرکت­های مهندسین مشاور و نظارت­های درونی شرکت­های دولتی مجری طرح­ها بررسی می‌شود. نظارت به لحاظ موضوعی نیز انواعی دارد که در دو سطح قوانین کلان و خُرد قابل‌بررسی هستند. در سطح قوانین کلان نظارت‌ها به لحاظ موضوعی عبارت‌اند از: نظارت برنامه‌ای، نظارت مبتنی بر بودجه‌ریزی عملیاتی، نظارت از طریق مدیریت تعارض منافع، نظارت جامعه مدنی. نظارت در سطح قوانین موضوعه خُرد شامل نظارت مقام نظام عدم تراکم بر طرح‌های سطح استان (استاندار)، نظارت حمایت از تولیدات داخلی، نظارت ارزیابی، نظارت عملیاتی، نظارت شبه قضایی و قضایی، نظارت بر تخلفات ساختمانی، نظارت بر فرآیند پیشاقراردادی یا مناقصات، نظارت بازرسی. نظارت بر اجرای صحیح قرارداد با ابتکار عمل پیمانکاران است و لذا از سایر نظارت­ها که توسط ارکان دولتی و حکومتی اعمال می­شود، تفکیک شده و در مبحثی جداگانه به آن می­پردازیم.