تحقق مردمسالاری در یک جامعه سیاسی منوط به جمع شرایطی است. این شرایط شامل حاکمیت قانون، تضمین حقوق و آزادیهای عمومی، مطبوعات آزاد، انتخابات آزاد و منصفانه و فعالیت مستقل احزاب سیاسی و تشکلهای مدنی است. مسلم است که صرف وجود احزاب سیاسی کافی نیست بلکه برای عملکرد موثر و کارآمد آنها وجود شرایط رقابتی و برابر لازم است.
حزب به عنوان یکی از عناصر دموکراسی تاریخچهی چندان دوری ندارد. گرچه گروهبندیهای عقیدتی و سیاسی عمری به درازای فرهنگ و اندیشه بشری دارد اما صورتبندی گروهها در قالب احزاب سیاسی در دوران معاصر اتفاق افتاده است. در حالیکه تا پایان سده نوزده احزاب غیر از آمریکا و انگلستان در جای دیگر فعال نبودند، اما در حال حاضر در تمام نظامهای دمکراتیک حضور فعالی دارند. امروزه احزاب سیاسی به عنوان عنصر اساسی دمکراسی تلقی میشوند. اهمیت احزاب سیاسی به مساله مشارکت سیاسی شهروندان در تعیین سرنوشت اجتماعی شان باز میگردد. پذیرش اصل حاکمیت مردم بر سرنوشت سیاسی خویش مستلزم آن است که کلیه افراد و گروههای اجتماعی نسبت به تمام مسائل اجتماع حق اظهارنظر و مداخله داشته باشند. اما افراد و گروههای اجتماعی نظر واحدی در خصوص مسائل ندارند و طبیعتاً تنشها و برخوردهایی ممکن است میان آنان بروز نماید. هر گروهی میخواهد که نظر و خواست خود را بر دیگران تحمیل نماید و ممکن است رقابتهای خشن و نامشروعی درگیرد. پذیرش و رسمیت تعدد احزاب و سازماندهی آنها موجب میشود که پیکارها و رفتارهای سیاسی آهنگی منظم یافته و بحرانها و جنگهای داخلی جای خود را به ثبات و آرامش سیاسی بدهد. بنابراین پذیرش حداقلی از تکثرگرایی در حوزه اجتماعی و سیاسی شرط ضروری مشارکت سیاسی و رقابت افراد و گروهها است که از رهگذر احزاب و جناحهای سیاسی سامان مییابد.
حزب در این معنا، اجتماع گروهی از شهروندان با آرمانهای مشترک و تشکیلات منظم است که متکی به پشتیبانی مردم بوده و برای بدست آوردن مناصب عمومی و اجرای برنامههای خود به رقابت با دیگر رقبا در یک انتخابات عمومی اقدام مینماید. بدین ترتیب حزب سیاسی تشکلی است که دارای ویژگیهای زیر است:
الف- از نظر ساختاری دارای سازمانی مستمر و بادوام است به نحوی که عمر این ساختار به مراتب طولانیتر از عمر اشخاص حقیقی عضو در آن است. به عبارتی دارای شخصیت حقوقی است و این شخصیت دارای مرکز اصلی و دوایر محلی است.
ب- از نظر اهداف نیز دارای برنامه و طرحهایی است موجب توجیه قدرت طلبی آنها بوده و انگیزه رای دادن به آن حزب را به وجود میآورد.
ج- بالاخره حزب باید از پشتیبانی مردمی برخوردار باشد. حزب باید مبنای مشروعیت اعمال قدرت را در رضایت مردم جستجو نماید وگرنه چنانچه گروهی قدرت را به شیوه غیر دمکراتیک بدست آورند و درصدد اجرای اهداف و برنامههای خود باشند حزب تلقی نخواهد شد.
گرچه برخی نظر مساعدی نسبت به احزاب سیاسی نداشته و آن را موجب نفاق و اختلاف در جامعه میدانند اما عموماً علمای سیاست و حقوق فوایدی برای این نهاد سیاسی قائل هستند: اولاً، احزاب سیاسی به تودههای بیشکل تشکل میبخشند و افکار پراکنده را در جهت معین متحد و متفق میسازند. افکاری که مجال و امکان طرح عمومی نداشته به مدد امکانات حزبی به طور علنی مطرح گشته و به قضاوت مردم واگذار میشوند. بدین ترتیب، حزب میتواند نقش مناسبی در نمایندگی افکار عمومی ایفا نموده و آن را به سوی اهداف معینی بسیج نمایند و از هرج و مرج و سرگردانی نجات دهد.
ثانیاً، وجود احزاب سیاسی، امکان فعالیت علنی و مسالمت آمیز انواع گروههای اجتماعی را فراهم نموده و به بالندگی فرهنگ سیاسی کمک مینماید. تاریخ فرهنگ سیاسی نشان میدهد که رابطه معکوسی بین وجود و فعالیت احزاب سیاسی با فقدان گروههای مسلحانه و زیرزمینی وجود دارد. به عبارتی هر چه امکان فعالیت احزاب سیاسی و نهادهای مدنی بیشتر وجود داشته باشد زمینه ظهور گروههای با مشی مسلحانه و تخریبی نیز از بین میرود.
ثالثاً، حزب به عنوان واسط بین دولت و مردم عمل کرده و تمایلات و مطالبات مردمی را به حکومت منتقل مینماید و بدین وسیله نظام سیاسی میتواند با تحولات فکری جامعه همسو شود.
رابعاً، احزاب پس از قدرت یافتن، نمایندگان خود را در مجلس متشکل کرده و کارکرد حمایتی مییابند و به وسیله این گروه پارلمانی نقش موثری را در فعالیتهای مجلس ایفا مینمایند. همچنین احزاب مشکلات و نیازهای جامعه را شناسایی نموده و برای رفع آنها، برنامهها و سیاستهای منظمی را ارائه مینمایند.
احزاب برای ایفای نقشهای اجتماعی و پیشبرد دموکراسی نیازمند وجود شرایط و بسترهایی هستند که به کارآمدی و کارآیی آنها کمک مینماید. اولین شرط آن است که آزادی تشکیل حزب برای همه گروهها و افراد جامعه به رسمیت شناخته شود. در برخی جوامع با پدیده تک حزبی مواجه هستیم و غیر از یک حزب که مبلّغ و مدافع ایدئولوژی رسمی آن حکومت است، بقیه احزاب حق فعالیت ندارند. چنین حزبی نمیتواند نقشهایی را که در بالا ذکر شد بر عهده بگیرد. بنابراین تعدد احزاب سیاسی شرط اول یک نظام حزبی دموکراتیک است.
از طرف دیگر نقش آفرینی موثر احزاب سیاسی به قوانین انتخاباتی نیز وابسته است. آن نظام انتخاباتی که نقش تعریف شدهای برای احزاب ندارد نمیتواند از نقش مثبت احزاب بهرمند گردد.
همچنین نظام انتخاباتی باید شرایط آزاد و منصفانهای داشته باشد و امکان رقابت احزاب را در شرایط برابر فراهم نماید. یکی از مهمترین عواملی که میتواند رقابت برابر و منصفانه بین احزاب را تحت تاثیر قرار دهد بحث تامین مالی احزاب است.
به طور کلی، موضوع ارتباط بین قدرت اقتصادی و قدرت سیاسی توجه بسیاری از علمای حقوق و سیاست را به خود جلب نموده است. نگرانی عمده این است که قدرت اقتصادی بتواند به قدرت سیاسی نیز دست یابد و دموکراسی بازیچه دست سرمایهداران گردد. عبارت «پول پادشاه است» بیانی طنزآلود از این واقعیت سیاسی است. همانطور که موریس دوورژه میگوید نه تنها در جوامع سرمایهداری بلکه در بسیاری از جوامع پول قسمتی از قدرت را در دست دارد. پول و ثروت مانند وسایل نظامی نیست که بتوان به وسیله آن شهری را تصرف کرد ولی میتوان به وسیله آن کرسی نمایندگی مجلس را خرید. در جمهوری سوم و چهارم فرانسه چند کرسی مجلس سنا بیکم و کاست بدین سان خریداری شدند. به طور کلی ثروت و قدرت اقتصادی میتواند برای تهیه وسایلی بکار رود که میتوان از آن راه قدرت سیاسی را کسب و یا محافظت نمود. این امر نیز از طریق خرید برنامههای تلویزیونی، روزنامهها، رجال سیاسی و تبلیغات گسترده عملی میشود.
جریان یافتن بدون کنترل و نظارت پول و منابع مالی به صحنه سیاست و رقابتهای انتخاباتی میتواند به طور جدی ارزشهای کلیدی دمکراسی را به خطر بیاندازد. اگر سیاستمداران بیش از حد به اصحاب ثروت نزدیک شوند به همان اندازه از مردم و رای دهندگان دور میشوند و پاسخگویی در برابر آنان را به فراموشی میسپارند. از طرف دیگر برابری در رقابت سیاسی از بین میرود و خودنمایی برای احزاب و کاندیداهای فاقد تمکن مالی مشکل میگردد.
همچنین مخفی نگه داشتن میزان درآمد و منابع مالی و کیفیت مصرف آن از طرف احزاب میتواند به شفافیت فرآیندهای سیاسی آسیب جدی وارد آورد و هرچه فضای سیاسی دارای شفافیت کمتر باشد احتمال تخلف در رقابتهای سیاسی نیز افزایش پیدا میکند. نظام مالی باز و شفاف احزاب و داوطلبان در مبارزه با فساد و تامین اعتماد شهروندان نقش بسیار مهمی دارد. البته تمایل شدیدی در میان احزاب و داوطلبان برای هزینه زیاد در انتخابات وجود دارد. مطالعات در انتخابات ایالات متحده آمریکا نشان داده است که اکثریت قاطع برندگان انتخابات از میان کسانی است که بیشترین مخارج انتخاباتی را داشتهاند. اینجاست که این خطر احساس میشود که در نهایت وضعیت به جایی برسد که سرنوشت اجتماعی مردم نه بر اساس برگههای رای بلکه توسط برگههای اسکناس تعیین شود.
به طور کلی، نحوه تامین مالی احزاب و نامزدها و تاثیر سوء ثروت بر سیاست مشکل همه کشورها اعم از کشورهای توسعه یافته و کشورهای در حال توسعه است و همه کشورها نسبت به مساله مزبور حساسیت نشان داده و دارای حداقلی از مقررات هستند.
در خصوص مقرراتگذاری راجع به احزاب دو شیوه وجود دارد: در شیوه نخست، با این استدلال که مقرراتگذاری در خصوص احزاب متضمن نقض آزادی تحزب است، تمایلی برای تصویب قانون خاص راجع به احزاب سیاسی وجود ندارد و آن را تابع مقررات عمومی راجع به تشکیل و انحلال سایر موسسات غیرتجاری میدانند. در مقابل برخی کشورها قانون واحدی تحت عنوان قانون احزاب سیاسی دارند که مقررات مربوط به تشکیل، فعالیت و انحلال آنها را در بر میگیرد. در کنار این قوانین، برخی دولتها به تصویب قانون خاص راجع به امور مالی احزاب نیز دست زدهاند. حتی کشورهایی که قانون عام درباره احزاب را ندارند قانون خاص امور مالی احزاب را تصویب کردهاند مثل سوئد و فرانسه. این امر نیز ناشی از آثار سویی بوده است که از عدم نظارت بر امور مالی احزاب حاصل شده است. این آثار سوء هم بر رقابتهای انتخاباتی موثر بوده و هم بر عملکرد مطلوب دولت تاثیر دارد. مثلاً استفاده از منابع عمومی و دولتی برای مقاصد انتخاباتی حزب خاص نه تنها برابری احزاب را بر هم میزند بلکه ارائه خدمات عمومی دولت را نیز مختل میکند.
وضع مقررات درباره امور مالی احزاب به معنای تدوین مجموعه هنجارهایی است که بر سه حوزه درآمدها، هزینهها و کنترل و نظارت بر آنها حکومت میکند. این مقررات دارای سطوح مختلفی است برخی در قوانین اساسی ذکر میشوند، برخی دیگر در قوانین عادی و بالاخره برخی نیز در مقررات دولتی یا رویه قضایی بروز مینمایند. این مقررات منابع مشروع درآمدی احزاب را معین کرده، ضوابط مصرف و لزوم انتشار و افشای عمومی صورت مالی و چگونگی نظارت بر آنها را پیشبینی مینمایند.
اما در حقوق ایران نیز در «قانون فعالیت احزاب، جمعیتها و انجمنهای سیاسی صنفی و انجمنهای اسلامی یا اقلیتهای دینی شناخته شده» مصوب سال 1360، مساله تامین مالی احزاب مورد توجه جدی واقع نشده است. ماده 18 این قانون مقرر داشته که درآمد احزاب و مصرف آن باید به صورت مشروع و قانونی باشد و تبصره همین ماده نیز احزاب را ملزم به ارائه گزارش مالی سالانه خود به کمیسیون ماده 10 مینماید. علاوه براین برابر بند ج ماده 16 قانون مزبور، احزاب از دریافت هرگونه کمک مالی و تدارکات از بیگانگان منع شدهاند.
در سال 1380 هیات دولت با تصویب آییننامه نحوه پرداخت یارانه به احزاب و گروههای مشمول قانون فعالیت احزاب، جمعیتها و انجمنهای سیاسی و صنفیو انجمنهای اسلامی با اقلیتهای دینی شناخته شده، در صدد حمایت از احزاب به صورت اعطای کمکهای مالی برآمد و لیکن این تصمیم فاقد مستند قانونی بود و محل تامین اعتبار آن نیز مشخص نبود لذا در سال 1381 اصلاحیهای بر ماده یک این آییننامه وارد آمد و مقرر شد که این کمکها از محل اعتبارات پیشبینی شده در قانون بودجه و یا از محل اعتبار هزینههای پیشبینی نشده پرداخت گردد. مشخص نبودن معیار توزیع این کمکها منجر بین به ایجاد اختلافاتی در خانه احزاب گردید که در نهایت نه تنها اصل پرداخت یارانه به احزاب منتفی شد بلکه خود خانه احزاب نیز به تعطیلی کشانده شد.
در زمان تدوین این کتاب «قانون نحوه فعالیت احزاب و گروههای سیاسی» در تاریخ 8/8/1395 از سوی مجمع تشخیص مصلت نظام مورد تصویب قرار گرفت. این قانون نیز گرچه نسبت به قانون قانون فعالیت احزاب، جمعیتها و انجمنهای سیاسی صنفی و انجمنهای اسلامی یا اقلیتهای دینی شناخته شده مصوب سال 1360 مفصلتر به بحث امور مالی احزاب سیاسی پرداخته است ولیکن هنوز دارای نقایص و ایرادات اساسی است و برای تامین اهداف نظام مالی سیاسی، یعنی مبارزه با فساد و ایجاد برابری میان رقبای انتخاباتی نمیتواند موثر واقع شود. همچنین ضوابط تخصیص و توزیع یارانههای حزبی در این قانون همچنان مسکوت مانده است.
برای بررسی جامع و دقیق تامین مالی احزاب سیاسی مطالب این کتاب به ترتیب زیر ارئه خواهد شد: بخش نخست به بیان مبانی نظری نظام مالی احزاب سیاسی میپردازد که مشتمل بر مباحثی در خصوص پیدایش و تحول نظام مالی احزاب، چالشها و نارساییهای آن، اهداف و الگوهای مقرراتگذاری امور مالی احزاب سیاسی است.
بخش دوم به بررسی منابع مالی احزاب اعم از منابع خصوصی و عمومی میپردازد. طی این بخش انواع منابع درآمدی احزاب مورد به خصوص یارانههای حزبی، مورد ارزیابی قرار گرفته و محدودیتها و ممنوعیتهای کمک و هزینه احزاب مورد بحث قرار میگیرد.
بخش سوم نیز به مساله نظارت بر امور مالی احزاب، شفافیت و اجرای مقررات مالی آنها میپردازد.