سازمان های منطقه ای در پرتو فصل هشتم منشور ملل متحد

‌‌اگر امروزه از مردم عادی یا حتی تحصیلکرده سوال شود که تا چه‌اندازه، سازمان ملل برای حفظ صلح و امنیت بین‌المللی نقش و تأثیر داشته است، حتماً جوابش امیدوارکننده نیست و احتمالاً پاسخ خواهند داد که این سازمان کارایی نداشته و یا به دست قدرتها، فلج شده است و حتی شاید در پاسخ حقوق بین‌الملل بطور کامل زیر سوال رود و بگویند که: « آیا حقوق بین‌الملل واقعاً حقوق است؟ ».

   سابقه جنگ به زمان پیدایش اجتماع بشر بر می‌گردد. از هنگامیکه حضرت آدم، هبوط یافت و قابیل به عناد، هابیل را کشت، جنگ نوع بشر آغاز شد. درطول تاریخ، منافع فردی، انگیزه‌های شخصی و خودخواهانه، رابطه بین افراد را متمایل به تخاصم و جنگ برای بقای خود نموده است. در این راستا، نظام اجتماعی، دولت و نهاد حکومت به عنوان داور نهایی، پایان بخش تعارضات و اختلافات اجتماعی بوده و از طرفی رسالت هماهنگ کردن منافع متضاد را برعهده داشته و از طرف دیگر همگرایی و وحدت اجتماعی را به ارمغان آورده است، اما با پیدایش کشورها و بازیگران بین‌المللی، وضعی در صحنه جهانی به وجود آمد که براساس آن هر بازیگر، فرهنگ، زبان، نژاد و سابقه تاریخی مخصوص به خود داشته و در نتیجه نوعی خودخواهی و وسوسه حاکمیت و منافع ملی در بین آنها نضج یافت. این بازیگران گاهی با انگیزه‌های زیاده طلبی و برتری جویی، منشاء جنگها وتجاوزات بسیاری به دیگر دولت‌ها بوده و گاهی خود قربانی تجاوز دولتی قدرتمند بوده‌اند، گاهی هم در اتحادهای بزرگ، یاری دهنده متخاصمین بوده و بعضی اوقات آتش بیار معرکه شده‌اند و فتنه جنگ را برافروخته‌اند.

صلح و امنیت بین‌المللی یکی از آرمانهای دیرینه و مقدس بشریت است. در طول تاریخ، انسان برای نیل به این هدف حیاتی و حل معمای چگونگی گریز از جنگ و ناامنی به تعقل و تفکر پرداخته است. از این رهگذر، فرضیه‌ها و تئوریهای متنوعی از سوی‌اندیشه‌وران، سیاستمداران و حقوقدانان ارائه شده و در عرصه تجربه و عمل به آزمون گذاشته شده‌اند تا دریچه‌ایی به سوی صلح و امنیت جهانی گشوده شود. رویکرد همیاری و همکاری بین واحدهای سیاسی و حقوقی در قالب تشکیل سازمان‌های منطقه‌ای و جهانی یکی از دستاوردهای این تلاشها در قرون اخیر (خصوصاً در قرن بیستم که به قرن سازمان‌های بین‌المللی مشهور است) بوده است. از آغاز تاریخ، موجودیتهای سیاسی اعم از قبائل، دولت - شهرها و نهایتاً دولت‌ها هرگاه به طور مستقل و بدون توجه به منافع دیگران، اهداف خاص سیاسی، اقتصادی و اجتماعی خود را دنبال کرده‌اند، اصطکاک و به دنبال آن درگیری و تصادم رخ داده است. با وجود تلاشهای اولیه که برای ایجاد سیستم طرف ثالث برای کمک به حل و فصل اختلافات صورت گرفته است، گزینه نهایی، توسل به زور و جنگ بوده است. در عین حال، آزردگی وجدان بشریت، حتی برای طرف پیروز میدان، در اثر پیچیدگی و قدرت تخریبی بالای سلاحهای مورد استفاده در جنگها از سویی دیگر، ملتها و دولت‌ها را متقاعد کرده که حفظ صلح، علاقه مشترک و به نفع همه آنهاست و منطق حکم می‌کند که آنها باید تلاشها و نفوذ مشترک خود را در جهت حل مسالمت آمیز اختلافات و پرهیز از درگیریهای نظامی بکار گیرند. دستاورد نهایی این حس و تفکر، ابتداء جامعه ملل و پس از آن سازمان ملل متحد در کنار تعداد دیگری از سازمان‌های منطقه‌ای بوده است که همه به منظور حفظ صلح پا به عرصه وجود گذاشته‌اند. جامعه ملل، اولین سازمان بین‌المللی عام، به دنبال جنگ ویرانگر جهانی اول برای حل معماری چگونگی گریز از جنگ، در سال 1919م پایه گذاری شد و از سال 1920 م عملاً آغاز به کار کرد. هدف اصلی تشکیل چنین سازمانی بنا به میثاق آن، تضمین صلح و امنیت بین‌المللی و جلوگیری از جنگ بین اعضاء بود و برای تحقق این مهم، سازوکارهایی در میثاق پیش بینی شده بود که می‌توان به: حل و فصل مسالمت آمیز اختلافات و دوری جستن از توسل به زور (به موجب مقدمه و مواد 11 تا 15 میثاق)، محدود کردن حق توسل به جنگ (اگر چه میثاق رسماً جنگ را تحریم نکرده بود، اما طبق مواد 12، 13 و 15 توسل به جنگ تا زمانیکه از آئین‌های مسالمت آمیز استفاده نشده، ممنوع به حساب آمد) و اقدامات تنبیهی مندرج در ماده 16 اشاره نمود. بدین ترتیب جامعه ملل، متولی حفظ صلح و امنیت بین‌المللی در عصر پس از جنگ جهانی اول بود. نکته اساسی قابل ذکر در این رابطه این است که میثاق جامعه ملل به موجب ماده 21، نقش پیمانهای منطقه‌ای را به رسمیت شناخت و عدم تباین آن با مقررات میثاق را اینچنین اعلام داشت: «پیمانهای بین‌المللی، مثل داوری و هرگونه وفاق منطقه‌ای از قبیل دکترین مونرو که ضامن بقای صلح است با هیچ یک از مقررات این میثاق مغایرت ندارد». ناکامی جامعه ملل در پیشگیری از بروز جنگ جهانی دوم و تجربیات حاصل از آن، موسسین سازمان ملل متحد را بر آن داشت که پایه‌های آنرا استوارتر نهند تا در برابر تندبادهای سیاست جهانی و طوفانهای دیپلماسی و منازعات ابرقدرتها و قدرتهای بزرگ ماندگار باشد. لازمه این امر، آن بود که قدرت و توان آن را افزونتر و دامنه فراگیری آنرا گسترده‌تر نمایند. به همین سبب بنای سازمان ملل که در اصل به عنوان ابزاری برای صلح و امنیت جهانی به حساب می‌آمد، از آغاز به دست کشورهای بزرگ و به فرض همکاری آنان استوار گردید.

با تاسیس سازمان ملل متحد، جهان وارد مرحله جدیدی از سیاست بین‌المللی گردید و منشور ملل متحد سنگ بنای این دوره قرار گرفت. براساس بند یک ماده اول منشور ملل متحد، حفظ صلح و امنیت بین‌المللی، هدف اصلی سازمان اعلام گردید و به موجب ماده 24 مسئولیت اولیه - نه انحصاری - در این خصوص به عهده شورای امنیت محول شد. این وظیفه می‌بایست براساس سیستم امنیت دسته جمعی مندرج در منشور ملل متحد توسط این رکن از سازمان به مورد اجرا گذاشته شود و برطبق ماده 25، اعضای ملل متحد موافقت می‌نمایند که تصمیمات شورای امنیت را برطبق این منشور، قبول و اجرا نمایند. منشور ملل متحد در مقدمه و مواد 1 و2 به ضرورت حفظ صلح و امنیت بین‌المللی، حل و فصل مسالمت آمیز اختلافات براساس اصول عدالت و حقوق بین‌الملل، پرهیز از تهدید و توسل به زور، اشاره می‌کند. بر اساس فصل ششم منشور، آئین کار و شیوه حل و فصل مسالمت آمیز اختلافات بیان می‌شود و وفق فصل هفتم، شورای امنیت که مامور احراز و تشخیص وجود هرگونه تهدید برای صلح، نقض صلح و یا عمل تجاوز کارانه شناخته شده است، می‌تواند برای حفظ صلح و یا اعاده صلح براساس مواد 41 و 42 توصیه کند و یا تصمیم بگیرد. در صورت کارساز نبودن ترتیبات ماده 41 که شامل اقدامات غیرنظامی علیه عضو خاطی است شورا می‌تواند به موجب ماده 42 دست به اقدام نظامی بزند. براساس ماده 43 منشور، اعضاء بر طبق موافقتنامه‌هایی که با شورای امنیت امضاء می‌کنند، نیرو و تسهیلات لازم را در اختیار شورا قرار خواهند داد. این نیروها که به موجب مواد 45، 46 و 47 تحت نظر کمیته ستاد نظامی که مرکب از روسای ستاد اعضای دائم شورای امنیت و یا نمایندگان آنها خواهند بود و توسط شورا تاسیس می‌شود، سازماندهی و هدایت خواهند شد. به موجب ماده 48 منشور، تصمیمات شورای امنیت به وسیله همه یا بعضی از اعضاء ملل متحد به تشخیص شورای امنیت بطور مستقیم و یا از طریق سازمانهایی که دولت‌ها عضو آن هستند، به اجرا درخواهند آمد.

براساس فصل هشتم منشور ملل متحد که موضوع اصلی پژوهش خواهد بود، وجود و تشکیل ترتیبات و نهادهای منطقه‌ای برای انجام امور مربوط به حفظ صلح و امنیت بین‌المللی مشروط بر اینکه فعالیتهای آنها با اهداف و اصول ملل متحد سازگار باشد، مجاز شناخته شده است. به موجب مواد 52 و 53 و 54، چگونگی ارتباط و همکاری این نهادها با سازمان ملل تبیین و تشریح می‌گردد. هدف از این فصل این بوده است که اختلافات قبل از ارجاع به سازمان ملل در خود منطقه فیصله یابد و از توانایی‌ها و امکانات این سازمانها در جهت حفظ صلح و امنیت بین‌المللی بهره برده شود. با پایان رقابت بین ابرقدرتها، دو دستگی بین سازمان‌های منطقه ایی از بین رفته است و این فکر قوت گرفته که سیستم‌های جدیدی برای حفظ صلح و امنیت در دو سطح «جهانی» و «منطقه‌ای» به وجود آید و امنیت مناطق به دست سازمان‌های منطقه‌ای سپرده شود. در دوران جنگ سرد یک سیستم جهانی کارآمد در مورد امنیت جمعی به وسیله سازمان ملل وجود نداشت و روابط سازمان‌های منطقه‌ای با سازمان ملل براساس فصل هشتم منشور ملل متحد نبود، اما با توجه به شرایط نوین بین‌المللی، سازمان ملل وارد مرحله جدیدی از فعالیت در زمینه حفظ صلح و امنیت بین‌المللی گردیده است که نقش ترتیبات و سازمان‌های منطقه‌ای در این سیستم وفق فصل هشتم منشور ملل متحد رو به تزاید است.

اگر چه جهانگرایی در میثاق جامعه ملل و منشور ملل متحد از نوعی برتری و اولویت واضح برخوردار می‌باشد، اما ماده 21 میثاق و فصل هشتم منشور، نقشی مهم و البته قابل تفسیر برای منطقه گرایی در حفظ صلح و امنیت بین‌المللی در نظر گرفته‌اند. بدین لحاظ این پژوهش به دنبال ارائه تفسیری روشن و گویا از چگونگی و عملکرد فصل هشتم منشور ملل متحد در خصوص توسل به زور و حفظ صلح و امنیت بین‌المللی به موجب قراردادها یا موسسات منطقه‌ای در چارچوب نظام امنیت جمعی ملل متحد است. اهمیت اساسی پژوهش هنگامی است که بدانیم ازدیاد درگیریها به ویژه ماهیت متفاوت آنها از یکسو، تردید در همکاری همه جانبه قدرتهای بزرگ به دلیل منافع و مصالح متضاد آنها و عدم پرداخت به موقع بدهی‌ها مخصوصاً در زمینه بودجه عملیات حفظ صلح به سازمان ملل از سویی دیگر، این سازمان را با بحران جدی در دوران جدید پس از جنگ سرد مواجه ساخته است. این عوامل باعث گردیده، موج جدیدی از گرایش به نهادها و سازمان‌های منطقه‌ای در نظام نوین بین‌المللی شکل بگیرد. مخاطرات امنیتی ناشی از دوران انتقال از نظام دو قطبی، لزوم اتخاذ تدابیر هماهنگ منطقه‌ای برای رویارویی با آثار گسترده جهانی شدن سرمایه و تجارت و دستیابی به رشد و توسعه اقتصادی، از جمله عللی بودند که به پدیده قدیمی همگرایی منطقه‌ای، ابعاد جدیدی بخشیدند. شایان ذکر است، ویژگی چشمگیر موج جدید همکاری منطقه‌ای، آمیختگی ابعاد مختلف سیاسی، اقتصادی و فرهنگی آنهاست. بدین ترتیب در دوره جدید که از اوایل دهه 90 شروع شده است، شاهد دو پدیده موازی تجدید حیات سازمان ملل متحد (علیرغم برخی مشکلات و محدودیت‌های آن) و فعال شدن سازمان‌های منطقه‌ای هستیم. نکته قابل تامل این است که این روند، روندی تداخلی نبوده و رشد منطقه‌ گرایی از اهمیت اساسی سازمان ملل که یک سازمان جهانی است، نکاسته است. اهداف و مفاهیم عملکرد سازمان ملل به موازات نیازهای متغیر جامعه بین‌المللی و ماهیت متفاوت صلح و امنیت بین‌المللی در طول زمان تکامل یافته و با شرایط جدید بین‌المللی انطباق می‌یابد. پس از پایان جنگ سرد، این نیازها بیشتر و فوری تر و گسترده‌تر شده‌اند و با این وجود، عملیات سنتی حفظ صلح هرگز نمی‌تواند جوابگوی مشکلات امروزین جامعه بین‌المللی باشد. منابع مناقشه و جنگ، گسترده و عمیق هستند و این واقعیت، سازمان ملل را به اتخاذ تصمیمات و رویکردهای ذیل سوق داده است:

1 - شناسایی وضعیتهایی که موجب درگیری است تا از طریق دیپلماسی پیشگیرانه، بتواند قبل از اینکه خشونت ایجاد شود، منابع ایجاد خشونت را از میان بردارد.

2 - در نقاطی که منازعه به وجود آمده، سعی در ایجاد صلح نماید.

3 - سعی در حفظ صلح نماید تا قرارداد موجدین صلح، اجرا شود.

4 - سعی در تحکیم صلح پس از منازعه نماید، مثل ایجاد روابط صلح آمیز بین کشورهایی که قبلاً با هم در جنگ بوده‌اند.

5 - عمق منازعات به دلیل ناکامی اقتصادی، بی عدالتی اجتماعی و تعدی سیاسی بود که باید به آن پرداخته شود.

‌‌بنابراین حفظ صلح، پروسه‌ایی است که مراحل قبل و بعد از درگیری را شامل می‌شود. حال با توجه به اینکه سازمان ملل اعلام نکرده است که به تنهایی می‌تواند ماموریتهای حفظ صلح را انجام دهد و با توجه به ضرورت وجود اتفاق نظر و دخالت و مشارکت همه اعضای جامعه بین‌المللی در انجام این مسئولیت، اکنون مساله تمرکز زدایی حفظ صلح و امنیت بین‌المللی و شناخت جایگاه و امکانات ترتیبات و سازمان‌های منطقه‌ای قابل بررسی است. این مساله خصوصاً هنگامی اهمیت و جایگاه واقعی خویش را می‌یابد که بدانیم شورای امنیت به دلیل عدم تحقق توافقات منعقده بین این شورا و دول عضو جهت در اختیار گذاردن نیروهای مسلح و دیگر تسهیلات و کمکهای لازم برای حفظ صلح و امنیت بین‌المللی وفق ماده43 منشور که به عنوان قلب نظام امنیت جمعی ملل متحد محسوب می‌گردد، ناگزیر از صدور مجوز توسل به زور برای دولت‌ها و خصوصاً قدرتهای بزرگ جهت اجرایی کردن تصمیمات خویش براساس فصل هفتم منشور ملل متحد نموده است اما عملکردهای دولت‌ها براساس مجوزهای شورا، فاقد مطلوبیت لازم از نظر کنترل مؤثر شورای امنیت و بیطرفی لازم بود و این نکته در جنگ کره و جنگ دوم خلیج فارس به اثبات رسید. این امر در کنار مشکل ناتوانی سازمان ملل در تامین مالی و لجستیکی نیروهای حافظ صلح متخصص و عدم توانایی و آمادگی این نیروها برای انجام وظایف جدید که نظیر آنرا در بحران یوگسلاوی سابق شاهد بودیم، جایگاه و اهمیت افزونتری می‌یابد. نهادهای منطقه‌ای، دارای منافعی گسترده، برای اداره منازعات منطقه ذیربط خود می‌باشند؛ عواملی چون هویت و هنجارهای مشترک، منافع مشترک، امکانات و منابع منطقه‌ای، اتفاق نظر بیشتر، حمایت بیشتر، حل و فصل مؤثر منازعه و غیره از خصایص و ویژگیهایی هستند که بیانگر رجحان و برتری سازمان‌های منطقه‌ای نسبت به سازمان ملل متحد در مدیریت منازعات منطقه‌ای و صلاحیت آنها در رسیدگی به مسائل منطقه است. گزارشات سالهای 1992 و 1995 م دبیر کل وقت سازمان ملل متحد، پطروس غالی، نقطه عطفی در اهمیت یافتن جایگاه واقعی سازمان‌های منطقه‌ای، احیاء مجدد فصل هشتم منشور ملل متحد و توسعه مفاهیم، تواناییها و ظرفیتهای بالقوه نهادها و ترتیبات منطقه‌ای و همکاریهای گسترده آنها با سازمان ملل در تحقق آرمان و هدف منشور ملل متحد یعنی حفظ صلح و امنیت بین‌المللی در دوران جدید پس از جنگ سرد بنا به علل نیازها، توقعات و تحولات پیچیده و روزافزون جامعه بین‌المللی به شمار می‌آید. پس از آن نیز، اسناد همکاری سازمان ملل با سازمان‌های منطقه‌ای و گزارشات دبیر کل سازمان ملل، حاکی از افزونی اهمیت و جایگاه نهادهای منطقه‌ای در نظام ملل متحد دارد.

در کنار جمیع مسائل فوق الذکر، تحول در گسترش استثنائات مفهوم اصل منع توسل به زور مندرج در بند 4 ماده 2 منشور، حکایت از کمرنگ شدن برخی از اصول حقوق بین‌الملل کلاسیک نظیر اصل حاکمیت مطلق دولتها، اصل عدم مداخله در امور داخلی دولت‌ها و ...، از یکسو و گسترش صلاحیت سازمان ملل و شورای امنیت در احراز و جلوگیری از موارد تهدید و نقض صلح یا عمل تجاوز در جامعه بین‌المللی از سوی دیگر دارد. سازمان‌های منطقه‌ای به عنوان بازوان اجرایی شورای امنیت، نقشی بس مهم و غیرقابل انکار و اجتناب در تحقق صلاحیتها و اختیارات شورا و نظام امنیت جمعی ملل متحد به شمار می‌آیند. این امر، همچنین حکایت از نوعی رابطه تسلسلی و زنجیر وار مواد منشور ملل متحد و اصول و اهداف مندرج در آن دارد. لهذا، « نظر به واقعیات نظام بین‌المللی پس از جنگ سرد و تجربه موفق نهادهای منطقه‌ای در تامین صلح و امنیت، شکوفایی فصل هشتم منشور ملل متحد و استفاده از حداکثر تواناییها و ظرفیتها و امکانات موجود و تقویت همکاری میان سازمان ملل و نهادهای منطقه‌ای وفق این فصل، بهترین گزینه ممکن و مطلوب در تحقق مهمترین هدف ملل متحد یعنی حفظ صلح و امنیت بین‌المللی خواهد بود و از طرف دیگر، صلاحیتی برای سازمان‌های منطقه‌ای در توسل به زور خارج از مقررات فصل مذکور و اصول و اهداف منشور ملل متحد نمی‌توان تصور نمود »؛ بدین لحاظ این پژوهش به دنبال آن است که با اثبات فرضیه فوق، سوالات ذیل را حتی الامکان پاسخ دهد:

1 - صلاحیت سازمان‌های منطقه‌ای در توسل به زور بر چه پایه و اساسی استوار است؟ 2 - جایگاه سازمان‌های منطقه‌ای در تحقق نظام امنیت جمعی ملل متحد چگونه است؟ 3 - نحوه مشارکت سازمان‌های منطقه‌ای در عملیاتهای حفظ صلح چگونه است؟ 4 - عوامل و شاخص های تعیین کننده کارایی و رجحان نهادهای منطقه‌ای بر سازمان ملل متحد کدامند؟ 5 - شیوه‌های امکانپذیر همکاری بین سازمان ملل با نهادهای منطقه‌ای در راستای حفظ صلح و امنیت بین‌المللی کدامند؟ 6 - و در نهایت، تحولات نظام بین‌الملل چه تاثیری در ارتباط و همکاری بین آنها داشته است و نتایج و فواید این همکاریها چه بوده است؟

جهت پاسخ به سوالات فوق، کتاب در سه فصل تنظیم گردیده است تا به هدف اصلی پژوهش یعنی تلاش در جهت بهبود روند صلح و امنیت جهانی با تاکید بر نقش سازمان‌های منطقه‌ای در این زمینه و افزایش همکاری میان سازمان ملل و سازمان‌های منطقه‌ای، دست یابیم. بدین لحاظ در فصل اول ضمن بررسی حقوقی توسل به زور در

حقوق بین‌الملل، موارد مصرحه و غیرمصرحه آن در منشور ملل متحد با نگرشی بر جایگاه و موقعیت سازمان‌های منطقه‌ای در این خصوص مورد لحاظ قرار می‌گیرد و در فصل دوم به بررسی پیدایش و تبلور مفاهیم منطقه‌گرایی و سازمان‌های منطقه‌ای در جامعه بین‌المللی و جایگاه آنها در حقوق بین‌الملل و خصوصاً احیاء مقررات فصل هشتم منشور ملل متحد و اعتلای جایگاه سازمان‌های منطقه‌ای در نظام بین‌المللی پرداخته‌ می‌شود و در نهایت، فصل سوم کتاب به نقش و جایگاه نهادهای منطقه‌ای در پرتو فصل هشتم منشور و نظام امنیت جمعی ملل متحد و بررسی عملکرد چهار سازمان منطقه‌ای جهت آشنایی عملی با این نقش و جایگاه، اختصاص دارد. سعی بر آن گردید که ضمن جمع آوری و توصیف داده‌ها به تحلیل مبانی حقوقی مباحث مطروحه، پرداخته شود و از حداکثر منابع موجود و قابل دسترس خصوصاً اسناد سازمان ملل متحد در این جهت بهره برده شود.