راهبردهای مبارزه با فساد اداری

فساد ادارى یکى از مصادیق عمده و روشن آسیب‏هاى نظام ادارى است. فساد ادارى را عمدتا" مشکل کشورهاى جهان سوم (در حال توسعه) دانسته‏اند. هر چند کشورهاى صنعتى نیز تا حدودى دست به گریبان این مشکل مى ‏باشند.

ابعاد مسأله فساد ادارى در ادبیات مربوط شامل: عوامل مؤثر در شکل گیرى و گسترش فساد ادارى، سطوح و انواع فساد ادارى وروشهاى مبارزه با آن است.

روشهاى مبارزه با فساد ادارى سه هدف عمده را دنبال مى‏کند:

1- تضمین یکپارچگى و ایجاد هماهنگى در مجموعه ادارى دولت 

2- ارتقاء کارآیى و منطقى کردن تشکیلات ادارى

3- جلب اعتماد عمومى در رابطه با امور ادارى

در پنجاه سال گذشته تا کنون کشورهایى مانند ژاپن- روسیه - هند - پاکستان - نیجریه - کره جنوبى - هنگ کنگ - سنگاپور - مکزیک و ... دوره‏اى از مبارزه برنامه ریزى شده با این پدیده را پشت سر گذاشته‏اند.

کتاب حاضر نیز بر کشف راهبردهاى ممکن، مناسب و بهینه براى مبارزه با این پدیده تمرکز دارد. بدیهى است تدوین این راهبردها منوط به بررسى موشکافانه مدلهاى مربوط به کاهش و افزایش فساد ادارى است. بنابراین هر تحقیقى در این حوزه ناگزیر مى‏بایست به زمینه‏ها و عوامل مؤثر در پیدایش این پدیده توجه کافى و لازم را معطوف دارد.

مسأله فساد ادارى امروزه به یک پدیده فراگیر بین‏المللى تبدیل شده است. این پدیده سرطانى ازدهه 1990 سیر صعودى داشته است بگونه‏اى که این دهه را دهه رسوایى‏هاى بزرگ نام نهاده‏اند. نتیجه تحقیق در یکصد شرکت اروپایى و امریکایى این واقعیت تلخ را بر ملا ساخت که 60% مدیران این شرکتها معتقدند اگر به طرفهاى معاملات خود رشوه پرداخت نکنند قرارداد با رقباى آنها منعقد خواهد شد.

در گزارشى دیگر بانک جهانى کمترین میزان اختلاس سالانه را در دنیا، 80 میلیارد دلار برآورد کرده است. 

همچنین بررسى‏هاى بانک جهانى نشان مى‏دهد که طى سالهاى پس از فروپاشى اتحاد شوروى سابق حدود 150 میلیارد دلار تحت عنوان اختلاس و ارتشاء از این کشور خارج شده است.

یک بازپرس مقیم فرانکفورت آلمان نیز میزان ضرر و زیان وارده به اقتصاد این کشور در نتیجه اختلاس و ارتشاء را سالانه 7 میلیارد دلار تخمین زده است.

در ایران نیز نظام ادارى ما از ابتداى شکل‏گیرى خود با این پدیده دست و پنجه نرم کرده است که برخى نمونه‏هاى آن در بخش مربوط به تاریخچه در کتاب حاضربیان شده است. پس از پیروزى انقلاب اسلامى، به صورت مشخص عمده گزارشات و آمارهاى مربوطه پس از پایان دفاع مقدس از سال 1367 ببعد منتشر شده است و امواج گسترده آن در سالهاى اخیر ظهور و بروز بیشترى داشته است . این امر مى‏تواند گویاى این نکته باشد که یا میزان و وسعت تخلفات و موارد فساد ادارى افزایش یافته و یا اینکه بدلیل افزایش کمى و کیفى مطبوعات و ارتقاء آگاهیهاى عمومى و سطح مطالبات هم اکنون میزان حساسیتها و توجه به این مسأله بیشتر شده است و به احتمال بسیار هر دو مؤلفه فوق به‏صورت توأمان وجود دارد. ذکر نمونه‏هایى از مصادیق فساد مالى و ادارى در سالهاى اخیر میزان خسارت‏هاى زیانبار این پدیده را تا حدودى روشن مى‏کند:

در گزارشى که توسط کمیسیون امور اقتصادى و دارایى مجلس شوراى اسلامى منتشر شده است، نتیجه بازرسى عملکرد مربوط به واگذارى 150 شرکت دولتى طى سالهاى 75-1369 منعکس شده است. در این گزارش، مسئولان واگذارنده متّهم به واگذارى غیر اصولى شمارى از کارخانه‏هاى سودده شده‏اند. این رسیدگى نشان داده در اکثریت قریب به اتفاق واگذارى‏ها به شیوه بورس، مزایده، مذاکره، مفاد آئین نامه‏هاى مربوط اجرا نشده و صرف و صلاح دولت رعایت نشده است. کمیسیون مجلس عمده‏ترین تخلفات انجام شده را مربوط به نحوه قیمت‏گذارى در تعیین ارزش پایه سهام و اجراى روش‏هاى واگذارى اعلام کرد. براى مثال در واگذارى سهام 47 شرکت مبلغى حدود 250 میلیارد ریال مورد محاسبه قرار نگرفته است. همچنین در فروش سهام، لزوم پرداخت حداقل 40% نقد و 60 % اقساط رعایت نشده و علاوه بر آن اکثر پرداخت‏هاى نقدى مدیران خریدار شرکت‏هاى دولتى از محل وام دریافتى از سازمان صنایع ملى ایران بوده است. مذاکره براى فروش نیز متأسفانه در اکثریت قریب به اتفاق موارد با مدیران همان مجموعه‏ها و مسئولان سازمان صنایع ملى انجام شده است. (روزنامه نوروز 17/2/79 ص 5) همچنین در اوایل سال 75 چند گزارش تحقیق و تفحص از طرف مجلس شوراى اسلامى در مورد عملکرد بانک‌ها منتشر شد از جمله در مورد بانک ملى ایران آمده است:

1- از سال 68 تا 8 ماه اول سال 74، ظرف حدود هفت سال، 241 مورد اختلاس جمعا" به مبلغ 36/6 میلیارد ریال و 795/694/7 دلار صورت گرفته است که تا کنون مبلغ 18 میلیارد ریال از این اختلاس‌ها وصول شده است. این فهرست شامل سوء استفاده‏هایى بیش از یک میلیون ریال، و همچنین کتمان برخى از اختلاسهاى پنهان مانده از اداره بازرسى بانک ملى است.

2- عدم وجود سیستم مدون کنترل و نظارت فعال و عدم توجه به تذکرات بازرسان بانک ملى نابسامانى و عدم کنترل و نظارت در شعب خارج کشور، عدم نظارت فعال بانک مرکزى بر سیستم کار بانک ملى، عدم رعایت مصوبات شوراى پول و اعتبار از نواقص و اشکالات است.

3- از 23 شرکت تابعه بانک ملى که گزارشهاى بازرسى و حسابرس قانونى مطالعه شده است، 4 شرکت ( معادل 17% سوددهى) و 19 شرکت (معادل 82%) زیان انباشته دارند.

4- مطالبات معوق بانک از سال 1370 تا 74 از مبلغ 16 میلیارد ریال به 5/231 میلیارد ریال رسیده که سیر صعودى آن بیش از حد است (روزنامه  سلام 27/2/75)

علاوه بر این در اوایل سال 1380 از طریق رسانه‏ها اعلام شد که یکى از مدیران سازمان هواپیمایى کشورى به دلیل ارائه اطلاعات پروازى به خارجیان و دریافت مبلغ 30 میلیارد تومان تحت تعقیب قضایى قرار گرفته است. در 28 فروردین 80 نیز رئیس سازمان بازرسى کل کشور طى مصاحبه تلویزیونى اعلام کرد شرکت ایران خودرو در واگذارى خودرو به برخى مشتریان خاص تخفیف‏هایى را قائل شده است که رقم آن به میلیاردها تومان مى‏رسد. وى افزود: شرکت کرمان خودرو 10 میلیارد تومان به دولت و 350 میلیون تومان نیز به گمرک بدهکار است که تا کنون پرداخت نکرده است. وى گزارش کرد که در سازمان تأمین اجتماعى فقط 130 میلیارد ریال براى خرید رایانه هزینه شده و هنوز هم این دستگاهها مورد استفاده کامل قرار نگرفته است. ( این رقم معادل 000/26 دستگاه رایانه شخصى است ) وى مواردى چون گران خریدن، خرید بیش از حد نیاز و خرید غیر استاندارد را از تخلفات برخى از دستگاه‏هاى دولتى در خرید کالا از خارج کشور دانست (روزنامه حیات نو 29/1/80).

متاسفانه پژوهش جامعى به منظور تعیین میزان ضرر و زیان مالى و اقتصادى ناشى از فساد ادارى در ایران انجام نشده است. در بخش های آتی کتاب تلاش مى‏شود ابعاد مختلف پى‏آمدهاى زیانبار این پدیده تشریح شود. بطور اجمال آثار زیر را مى‏توان در این رابطه برشمرد:

1- نقش این پدیده در تضعیف کارایى و اثربخشى دستگاههاى ادارى

2- اثر منفى فساد ادارى بر عقلانیت اقتصادى

3- اثرات منفى آن بر عدالت و مساوات

4- تضییع درآمدهاى عمومى دولت و هدر دادن منابع و اثرات سوء آن بر بهره‏ورى اقتصادى

5- تخریب اخلاق در جامعه

6- صرف هزینه‏هاى گزاف براى مبارزه با فساد ادارى در کشورها

7- نقش این پدیده در از بین بردن ثبات سیاسى و مشروعیت دولت 

از طرفى  باید یاد آور شد که اکثر زمینه‏ها و عوامل مساعد براى گسترش فسادادارى در بستر اداری  و اقتصادی فراهم است از جمله:

• منطقى نبودن حجم و ساختار دولت


• وجود درآمدهاى نفتى


• فقدان سیستم ادارى کارآمد و حاکمیت بروکراسى منفى بر سازمانهاى دولتى


• رقابتى نبودن فضاى تولید و خدمات و وجود انحصارات دولتى


• فقدان نظام شایسته سالارى در نظام ادارى


• تعداد مراکز نظارتى و عدم هماهنگى آن‏ها


• ابهام در برخى قوانین موجود


• وجود بافت محلى و خویشاوندى قوى در استانها


• وجود شکاف طبقاتى در جامعه ایران و اختلاف فاحش دهک‏هاى درآمد


• حاکمیت فرد گرایى


• درصد بالاى بیسوادى در کشور

همچنین حرکت خصوصى‌سازى اقتصادى در ایران در سال‌هاى اخیر شتاب گرفته است.  این حرکت مانند یک شمشیر دولبه عمل مى‏کند و در عین حال که مى‏تواند فساد ادارى را کاهش دهد در صورت عدم اتخاذ راهبردهاى مناسب، خود به عامل گسترش فساد ادارى تبدیل مى‏شود. علاوه بر آن در شرایط حاضر مجموعه طرحهاى تحول اقتصادی کشور در دست تدوین است و توجه به این مقوله مى‏تواند بخشى از تدابیر و راهکارهاى مورد نیاز را تأمین نماید.

در اوایل سال 1380 به دنبال فرمان مقام رهبرى پیرامون مبارزه با فساد، فقر و تبعیض ستادى با مشارکت سران سه قوه مجریه، مقننه و قضائیه به منظور پیگیرى این فرمان تشکیل و سازمان مدیریت و برنامه‏ریزى کشور، مسئولیت تدوین راهکارهاى مناسب براى مقابله با این مشکلات را به‏عهده گرفت. هم اکنون مسأله مبارزه با پدیده فساد ادارى براى نظام جمهورى اسلامى از سطح یک مسأله نظام ادارى فراتر رفته و به یک مقوله راهبردى در سطح کلان نظام تبدیل شده است. بدیهى است تدوین هر گونه راهبردى باید منوط به شناخت جامع ابعاد مسأله، علل و عوامل موجده آن، شناخت نوع و مصادیق رایج فساد ادارى، سطوح آلوده و موانع محدودیتها در زمینه‏هاى مختلف نگرشى، رفتارى و ساختارى است. بنابراین چنانچه طرحهاى اجرایى فاقد پشتوانه علمى و پژوهشى لازم باشند و به‏صورت شتابزده مهیا شوند نه تنها به حل مسأله کمک نشده است بلکه هم نظام ادارى و هم متخلفین را براى استمرار فعالیت هوشیار و واکسینه مى‏کند.

کتاب حاضر دو هدف عمده را دنبال می کند. نخست، تدوین علل و عوامل و زمینه های بروز فساد اداری در ایران و سپس تدوین راهبرد مناسب برای پیشگیری و مبارزه با این پدیده.