مختصر حقوق شهری و شهرسازی

شهرها بتدریج سیاره زمین را دگرگون مى‌کنند. آنها بزرگترین زیستگاههاى انسانى، عمده‌ترین مصرف کنندگان انرژى و از مهمترین مولدان آلودگى به شمار مى‌آیند. در عصر حاضر، شهرنشینان بیش از نیمى از جمعیت دنیا را تشکیل مى‌دهند، روزانه میلیونها مترمکعب سوخت در شهرها مصرف مى‌شود و هزاران تن زباله از آنجا خارج مى‌شود. شهرها عظیم‌ترین کارخانه تبدیل آب به فاضلاب هستند. با این وجود، «در طول تاریخ، شهرنشینى با پیشرفت اقتصادى و اجتماعى، ارتقاء ادبیات و تحصیل، بهبود سلامت و دسترسى بشر به خدمات اجتماعى و اشتراک فرهنگى، سیاسى و مذهبى همراه بوده است.»[1]

 کوشش آدمى در مهار عناصر طبیعت: آب، خاک و باد ستودنى است اما توسعه شتابان بدون توجه به الزامات زیست محیطى خردمندانه نیست. زمینیان سرنوشتى جدا از یکدیگر ندارند؛ آلودگى ناشى از صنایع، وسایل نقلیه و سوختهاى خانگى که موجب گرم شدن زمین و بالا آمدن آب دریاها مى‌شوند، زندگى همگان را تهدید مى‌کنند.

شهرها به این ترتیب در صدر فهرست دغدغه‌هاى انسان قرار مى‌گیرند و نظریه‌پردازان را وا مى‌دارند براى ایجاد سکونتگاهایى بهتر، طرحهاى نوینى ارائه نمایند. نظریه «شهر سبز» بازتاب پیوند شهر با محیط زیست است. کوشش براى جایگزینى سوختهاى فسیلى[2]  با انرژى پاک، بهره‌گیرى از فن‌آوریهاى نوین براى خانه سازى، کاهش مصرف انرژى در شهر، توسعه شبکه حمل و نقل عمومى، هویت بخشى به محلات شهرى، پیش‌گیرى از حاشیه نشینى، واکنش موثر در مقابل تخلفات ساختمانى، توسعه متوازن شهر و روستا و تلقى از شهر بعنوان یک خانه بزرگ و تلقى از خانه بعنوان یک شهر کوچک از عوامل تحول شهرسازى در ایران و جهان هستند.

شهرهاى ایرانى نیازمند توجه بیشترى هستند. بهبود کیفیت زندگى شهرى و تحقق الگوى توسعه پایدار بدون استقرار یک نظام حقوقى کارآمد امکان‌پذیر نیست. نظامى که با مفاهیم فرهنگ و هنر، عدالت، برابرى و حقوق فردى و اجتماعى بیگانه نباشد.

قانون، شهر و تمدن سه همراه تاریخى دیرینه‌اند. آثار بر جاى مانده از تمدنهاى پیشین پند آموزند و باید از آنها بدرستى حفاظت کرد. نظریه «شهر فرهنگى» کوششى براى همزیستى دو مفهوم متضاد است: توسعه شهرى که ذاتآ تحول گرا و میراث فرهنگى که ذاتآ حفاظت‌گراست. بر پایه چنین اندیشه‌اى آثار تاریخى، خرابه‌هایى بى‌ارزش و مانعى براى نوگرایى شهرى به شمار نمى‌آیند؛ آنها هویت تاریخى یک ملتند که همانند گوهرى گرانبها سزاوار «بودن» و «دیدن» هستند.

محافظت از این آثار بویژه زمانى که در قلمرو مالکیت خصوصى قرار مى‌گیرند، چالشهاى حقوقى مهمى را بوجود مى‌آورد. امروزه، مالکان رسمى «خانه‌هاى ایرانى»؛ بناهایى که در فهرست آثار ملى ثبت شده‌اند، با مراجعه به دیوان عدالت ادارى، خواهان خروج این آثار از این فهرست و نهایتآ الزام شهردارى به صدور پروانه تخریب و بازسازى مى‌شوند. قاضى ادارى با استناد به نظریه شوراى نگهبان[3]  در رابطه با قانون حفظ آثار ملى خواسته مالکان را اجابت مى‌کند.

حقوق شهرسازى از تحلیل موضوع مالکیت خصوصى و منافع عمومى همچون آثار باستانى[4]  و هنرى غافل نیست. شهر ردپاى اندیشه شهرسازان در گذر زمان است؛ تصویرى واقعى از قاب زندگى که همچون موسیقى، شعر، نقاشى و معمارى مى‌تواند دلنشین و چشم نواز باشد. زشتى و بى‌تناسبى، روان انسان را رنجور مى‌سازد. قانون شهردارى به جنبه‌هاى زیبا شناختى شهر بى‌توجه نبوده است. به موجب این قانون، شهردارى براى حفظ زیبایى شهر مجاز است اقدامات لازم را انجام دهد.[5]  شوراى عالى شهرسازى و معمارى نیز ملزم است براى ایجاد

محیط زیست بهتر و اعتلاى هنر معمارى ایران ضوابط و مقررات مورد نیاز را تهیه نماید.[6]

هدف حقوق، اجراى عدالت است. برنامه‌ریزى جامع‌نگر که انسان محورى را پایه اندیشه‌ورزى قرار مى‌دهد، نظریه «عدالت شهرى» را عینیت مى‌بخشد. شهر، زیستگاه مجموعه‌اى از انسانها با توانایى‌هاى جسمى و حرکتى متفاوت است. معلولان، سالخوردگان، آسیب‌دیدگان و زنان باردار حق دارند به نحو برابر با سایرین از امکانات شهرى بهره‌مند شوند. قانون جامع معلولان، الزاماتى را براى دولت و شهرداریها براى تضمین حقوق معلولان در شهر و تردد در آن پیش‌بینى مى‌کند.[7]  اجرا صحیح این قانون، سیماى شهر را انسانى، توانمندى معلولان را مضاعف و وابستگى آنان به دیگران را کاهش مى‌دهد.

اساس نظریه «عدالت شهرى» حذف شکاف بین فقیران و ثروتمندان و پیش‌گیرى از تفکیک شهر به دو قطب شمال و جنوب است. اندیشه «اختلاط اجتماعى»[8]  مى‌کوشد طبقات مختلف را          به یکدیگر نزدیکتر کند و به آنان فرصت دهد از امکانات اجتماعى برابر بهره‌مند شده و ارتباط آنان تقویت شود.

شهرهاى مترقى محصول تدبیر و برنامه‌ریزى مدیران دانا و تعهد شهروندان به پاى­بندى به الزامات اجتماعى، قواعد شهرنشینى و مشارکت فعال در برنامه‌هاى عمومى و عمرانى مى‌باشند. شهردارى در چنین شهرهایى یک بنگاه اقتصادى نیست تا قانون شهر را بعنوان متاعى براى فروش عرضه نماید. براى رسیدن به شهر مطلوب باید توانایى‌ها، امکانات و ضوابط موجود را شناخت، کاستى‌ها را برطرف نمود و با بهره‌گیرى از تجارب دیگران طرحى نو در انداخت.

بر پایه چنین اندیشه‌اى حقوق شهرسازى بعنوان شاخه‌اى نوین از دانش حقوق شکل مى‌گیرد؛ رشته‌اى که در آن ضوابط مربوط به اشغال فضاى شهرى، اصول حاکم بر شهرسازى، میزان و نحوه مداخله مقامات دولتى و محلى و سازمانهاى حرفه‌اى در رابطه با عملیات شهرسازى و ساختمانى مورد مطالعه و بررسى قرار مى‌گیرد.

برنامه ریزى شهرى با مفاهیم حقوقى از قبیل آزادى، مالکیت، حق مشارکت و اظهارنظر در مورد طرحهاى شهرى، حق اطلاع و دسترسى به اطلاعات و تصمیمات مقامات ملى و محلى در زمینه عمران و آبادى درآمیخته است؛ این مفاهیم را مى‌توان از دیدگاه نوینى مورد توجه قرار داد.

حقوق شهرسازى یکى از ابزارهاى ضرورى توسعه ملى و محلى است. قوانین توده‌اى از واژه‌هاى بى‌روح هستند که دادرسان به آن حیات مى‌بخشند و عالمان حقوق ضمن تحلیل مبانى و اصول حاکم، ابهامات آن را مى‌زدایند و چراغ عدالت را در مقابل مجریان قانون و قانونگذاران قرار مى‌دهند. هم اکنون، شهر تاریک است و به نورافشانى جامعه حقوقى نیاز دارد. این اثر تلفیق کتابهاى «حقوق شهرسازى» و «حقوق شهرى»[9]  است که بترتیب در سالهاى 1379 و 1382 براى استفاده جامعه شهرسازى و حقوقى کشور تهیه و منتشر گردیدند. دانشجویان معمارى، شهرسازى و برنامه‌ریزى شهرى و منطقه‌اى نیازمند فراگیرى مبانى حقوق شهرسازى هستند؛ دانش حقوق بر توانایى آنان مى‌افزاید و آنان را از محدودیتها و امتیازات مرتبط با برنامه‌ریزى آگاه مى‌کند. قانون‌شناسى مقدمه توسعه شهرى است. دانشجویان حقوق که قضات، وکلا و سردفتران آینده هستند، بى‌نیاز از شناخت قوانین معتبر، اندیشه‌ها و رویه‌هاى قضایى در امور شهرى نیستند. کتاب «حقوق شهرى و شهرسازى» مى‌کوشد تصویر روشنى از نظام حقوقى کشور در زمینه برنامه‌ریزى شهرى ارایه و مسیر تکامل آن را هموار نماید.

در رابطه با شیوه بیان مطلب و نحوه انتقال آنها باید گفت: تحلیل برخى از متون قانونى و آراى محاکم دشوار است. حقوقدان مى‌کوشد با بکارگیرى واژه‌هاى ساده درک آنها را آسان کنند، لکن شمار زیاد لغات بیگانه بویژه کلمات عربى که تار و پود قوانین ما را شکل مى‌دهند، او را در طریقى ناهموار قرار مى‌دهند. دورى گزیدن از تکلّف‌گرایى، نگارش چکیده مطالب هر فصل و توضیح معانى برخى واژه‌هاى حقوقى در پانویس، شیوه‌اى است که خواننده غیرحقوقدان را در درک مطالب این کتاب یارى مى‌دهد. تبادل اندیشه‌ها زمینه بارور شدن آن و گسترش علوم را فراهم مى‌کند. در نگارش اثر حاضر تلاش شده است افزون بر تحلیل دیدگاههاى نظام حقوقى ایران، بخشهایى از حقوق فرانسه در رابطه با شهرسازى مورد مطالعه قرار گیرد.

تجربه دو جنگ جهانى و ویرانى‌هاى گسترده ناشى از آن نه تنها شهرسازان اروپایى، بلکه حقوقدانان را نیز بر آن داشت تا با گذر از تنگناهاى قانون مدنى، نظام حقوقى ویژه‌اى را براى بازسازى شهرها ارائه نمایند. حقوق شهرسازى مترقى بر دو پایه استوار است:

الف) احترام به حقوق مالکانه اشخاص؛

ب) توجه به منفعت عمومى.

آیا قانونگذار ایرانى نیز از این معیارها پیروى مى‌کند؟ حق مالکیت در متون دینى و قانون اساسى ایران از جایگاه و اهمیت ویژه‌اى برخوردار است. آیا مقامات اجرایى در عمل نیز به این حق وفادار مانده‌اند؟ و آیا حمایت حقوقى از منافع متقابل شهر و شهروند در فرایند برنامه‌ریزى شهرى رضایت بخش است؟

این مسائل و مطالب دیگرى که مستقیماً به قوانین شهرسازى مربوط مى‌شود در ادامه مورد تحلیل و بررسى عملى قرار مى‌گیرند. به این منظور، مطالب کتاب در نه فصل طبقه­بندى مى‌شوند. نظام حقوقى طراحى شهرى، مجوزهاى عمرانى و ساختمانى، سلب مالکیت به سبب منفعت عمومى، تخلفات و مرافعات ارکان اثر حاضر را تشکیل مى‌دهند. براى شناخت دیدگاههاى قضایى، فهرستى از آراى دیوان عدالت ادارى با ذکر مأخذ در اختیار خوانندگان قرار مى‌گیرد.