الزام به بیان دلایل تصمیم گیری در حقوق اداری «مطالعه تطبیقی ایران و انگلستان»

جدلی که در ادامه دربارۀ آن صحبت می‌کنیم، در سال ۲۰۰۵ در دادگاهی در آمریکا میان یکی از قضات دادگاه فدرال و وکیل یکی از طرفین دعوا اتفاق افتاد:

قاضی رئال:^[۱] تقاضای خواندگان برای رد دعوای خواهان پذیرفته نمی‌شود و درخواست اعاده به وضع سابق نیز رد می‌شود. درخواست رد دعوا با اعطای مهلت ده‌روزه برای اعتراض پذیرفته می‌شود.

آقای کاتز:^[۲] و درخواست اعاده به وضع سابق رد می‌شود؟

قاضی رئال: درست است؛ رد می‌شود.

آقای کاتز: می‌توانم دلایل آن ‌را بپرسم عالی‌جناب؟

قاضی رئال: فقط چون من می‌گویم جناب وکیل![۳]

گفت‌وگویی که دربارۀ این جدل خواندید، برای بیش‌تر کسانی که در نظام‌های مبتنی بر حاکمیت قانون زندگی می‌کنند، غیرمنتظره و تعجب‌آور است! پس از این رخداد، شکایتی از سوءرفتار قضایی قاضی رئال مطرح شد. قاضی کوزینسکی،^[۴] از قضات مسئول رسیدگی به شکایت، حیرت خود را از تصمیم قاضی «رئال» با این گفته نشان داد:

«کسی نمی‌داند چرا قاضیِ دادگاه فدرال این‌گونه عمل کرد! برای صدور این رأی هیچ دلیلی بیان نشده و به هیچ منبعی اشاره نشده؛ به دادخواست یا استدلالات مطرح‌شده در جلسه هیچ‌گونه اشاره‌ای نشده است؛ هیچ التزامی به هیچ اصلی وجود ندارد و قاعدۀ عدل و انصاف میان طرفین رعایت نشده است. رأی صادرشده نمونه‌ای آشکار از اِعمال عریان قدرت قضایی است... .»[۵]

به نظر می‌‌رسد قاضی کوزینسکی بر «ویژگی ضروری فهم معاصر از آرمان حاکمیت قانون» تأکید می‌کند. آن ویژگی این است که: معمولاً از مقامات عمومی که صلاحیت تصمیم‌گیری دارند و تصمیمات آن‌ها بر زندگی شهروندان تأثیر می‌گذارد، توقع داریم که تصمیم‌ها و انتخاب‌های خود را موجه کنند. به‌طور سنتی و تحت آموزه‌های عدالت طبیعی، فرض آن است که قضات همواره ملزم به ارائۀ دلیل برای تصمیماتشان هستند؛ اما به‌طور کلی‌تر، این باور وجود دارد که همۀ مقامات عمومی، ازجمله مقامات اداری، نمایندگان منتخب یا اعضای قوۀ مجریه، برای موجه ساختن اقدامات خود باید دلیل ارائه کنند، در غیر این ‌صورت تصمیمات آن‌ها خودسرانه تلقی می‌شود. به دیگر سخن، فرض این است که نظام حقوقی بر رد قدرت عریان بنا شده است. در گفت‌وگویی که بدان اشاره‌ کردیم، آنچه می‌تواند مشکل‌ساز باشد استبداد و خودکامگی قاضی رئال در صدور رأی است. گفته‌های وی و زبانی که برای بیان آن به کار می‌گیرد، یادآور جملۀ معروف پادشاهان مطلقه است که می‌تواند در قالب این جمله خلاصه شود: «زمانی که من اراده می‌کنم و دستور می‌دهم، صِرف ارادۀ من مظهر دلیل است».[۶] پادشاه باروک^[۷]هیچ دلیلی برای تصمیماتش بیان نمی‌کرد، زیرا «ارادۀ» او «دلیل» قلمداد می‌شد. برای تبدیل هر عملی به قانون، آنچه وی در جایگاه حاکم مطلق نیاز داشت، این بود که «بخواهد و اراده کند»؛ بنابراین، هیچ‌ نوع محدودیت حقوقی بر قدرت پادشاه وجود نداشت که وی را ملزم سازد تصمیماتش را به‌گونه‌ای توجیه کند.

امروزه، در نظام‌های حقوقی و سیاسی، اصل الزام مقامات اداری و اجرایی به بیان دلایل تصمیم به‌عنوان یکی از مشتقات و عناصر اصل حاکمیت قانون، جایگاه بسیار مهمی را به دست آورده است. ادعا شده است که در هر نظام حقوقی، محافظت از اصول قانون اساسی و حاکمیت قانون ممکن نخواهد بود، مگر آن‎‌که همۀ مقامات اداری، اجرایی و حتی قضات دادگاه‌ها یا هر مرجع سیاسی و اداری دیگر موظف باشند دلایل و مبانی تصمیمات، آرا و نظرات خود را مشروح بیان کنند تا مردم و کسانی که حقوق و منافعشان تحت‌تأثیر قرار می‌گیرد، آن‌ها را بفهمند و در صورت لزوم، از آن تصمیمات در مراجع صلاحیت‌دار شکایت کنند. در سطح مقامات اداری و اجرایی، دستاورد این الزام آن است که مقامات را قادر می‌سازد از مبانی و اصول حقوقی تصمیماتی که موجب نقض اقدامات آن‌ها می‌شود، آگاهی یابند و در تصمیمات آتی خود به آن موارد توجه کنند تا موجبات نقضشان فراهم نشود. به‌عبارت‌دیگر، اجرای این اصل، مقامات اداری و اجرایی را از تصمیم‌گیری‌های خودسرانه و بدون دلیل بازمی‌دارد و به رعایت اصول منطقی و حقوقی وامی‌دارد. مدلل ساختن تصمیمات و اقدامات موجب می‌شود که فرهنگ حقوقی یا اداری و سیاسی، در انقیاد اجتماع قرار گیرد.

مطالعۀ ادبیات مربوط به اصل «الزام مقامات اداری به بیان دلایل تصمیم» نشان می‌دهد که حقوق‌دانان عمومی برای موجه ساختن این اصل، به سه دسته از استدلالات استناد می‌کنند. نخستین دستۀ این استدلالات را می‌توان «استدلالات ابزارگرایانه»^[۸] نامید. به این معنا که این اصلْ ابزاری برای حکمرانی بهتر و تصمیم‌سازی و قاعده‌گذاری منطقی‌تر است. دستۀ دوم استدلالات بر «نظریۀ سیاسی و عمل‌گرایی»^[۹] تأکید می‌کنند. از این منظر، اصل ‌الزام به ارائۀ دلایلْ شفافیت و پاسخ‌گویی دولت را تقویت می‌کند و با نشان دادن این‌که تصمیم موردبحث خودسرانه نبوده و با ملاحظۀ همۀ جوانب ازجمله ملاحظات ذی‌نفعان تصمیم اتخاذشده است، موجب مشروعیت بیش‌تر تصمیم می‌شود. سومین دسته از استدلالات را می‌توان استدلالات مبتنی بر «عدالت طبیعی»^[۱۰] دانست. این دسته از استدلالات بر موضوع «رفتار منصفانه» به‌عنوان یکی از حق‌های بنیادین فردی تأکید می‌کند. بنا بر اصل رفتار منصفانه، دلایل تصمیم باید به شهروندان ارائه شود تا افراد متأثر از تصمیم متوجه شوند که تصمیم قانونی است یا خیر و در صورت اخیر بتوانند به مراجع صلاحیت‌دار شکایت کنند. بدون الزام مقامات اداری به بیان دلایل تصمیمات خود، کارکرد نظارتی دادگاه‌ها یا دیگر مراجع نظارتی، بی‌فایده به نظر می‌رسد.

همان‌گونه که ملاحظه می‌شود، اصل الزام مقامات اداری به بیان دلایل تصمیم، ارتباطی وثیق با سایر ارزش‌ها و اصول حقوقی پیدا می‌کند. به‌عبارت‌دیگر، فهم درست این اصلْ خود در گرو فهم دقیق اصول بنیادی‌تر مانند حاکمیت قانون، عدالت طبیعی، رفتار منصفانه، پاسخ‌گویی و غیره است. از این نکته می‌توان استنباط کرد که میان اصول و ارزش‌های گفته‌شده و اصل ‌الزام به ارائۀ دلایلْ ارتباطی مستقیم وجود دارد، به‌گونه‌ای که هرقدر اصول و ارزش‌های پیش‌گفته در یک نظام حقوقی قوی باشد، به همان میزان نیز اصل الزام مقامات اداری به بیان دلایل تصمیم تقویت می‌شود. نتیجۀ این ارتباط آن است که اصل الزام به بیان دلایل را نمی‌توان به‌عنوان یک اصل مستقل و فارغ از بستر حقوقی و سیاسی‌ای که در آن اعمال می‌شود، بررسی و مطالعه کرد.

بااین‌حال، باید توجه داشت که کتاب حاضر علاوه بر پرداختن به مبانی و موجهات اصل الزام به بیان دلایل و ارتباط آن با سایر اصول حقوق اداری، این الزام را در چارچوب نظری کلان‌تر و در پرتو مفهوم صداقت حقوقی بررسی می‌کند. بر این ‌اساس، یکی از مهم‌ترین پرسش‌هایی که کتاب حاضر بدان می‌پردازد، این است که: «آیا الزام به بیان دلایل تصمیم، به معنای الزام به بیان صادقانۀ دلایل نیز هست؟ و اگر پاسخ به این پرسش مثبت است، الزامات صداقت حقوقی در بیان دلایل تصمیمات از سوی مقامات اداری چیست و قضات چگونه می‌توانند در مرحلۀ نظارت قضایی، صداقت در ارائۀ دلایل را احراز کنند و اگر پاسخ به این پرسش منفی است، تبعات ارائۀ دلایل غیرصادقانه برای نظام حقوقی و شهروندان کدام است.

نکتۀ دیگری که باید دراین‌خصوص بدان توجه کرد، به ماهیت موضوع مورد بحث بازمی‌گردد. با توجه ‌به این‌که در ادبیات حقوق اداری، الزام به بیان دلایل تصمیم در قالب یک اصل حقوقی آمده است، ضروری است نکاتی در خصوص تفکیک میان مفهوم «اصل»^[۱۱] و «قاعده»^[۱۲] ذکر شود. در تعبیری کلی، می‌توان گفت منظور از «اصول»، دسته‌ای از قواعد است که در قالب قوانین به‌عنوان حکم قانونی خاص درج نشده است ولی خرد جمعی جامعه، آن‌ها را به‌مثابۀ قانون پذیرفته است. بر این‌ اساس، اصول حقوقی به سه دستۀ «اصول کلی مرتبط با نظم حقوقی و سیاسی»، «اصول ناشی از طبیعت» و «اصول کلی مرتبط با امر اخلاقی» تقسیم می‌شود. منظور از «قاعده»‌ی حقوقی نیز هرگونه حکمی است که وصف حقوقی بیابد، به این معنا که ازنظر مفهومی، حکمی است که مطابق آن، نتایج و عواقب مشخص و معینی به وقایع و حالاتی خاص و مشخص الحاق شده و نسبت داده می‌شود و به تعبیری دارای ضمانت اجراست. از منظر دورکین[۱۳] اصول فوق، راهنمای تصمیم‌گیری‌های قانونی و قضایی قرار می‌گیرند، اما به‌طور مستقیم آثار و نتایج رعایت و عدم رعایت آن را تعیین نمی‌کنند و درنتیجه، در مقایسه با قوانین و مقررات، از اقتدار و ضمانت اجرای کم‌تری برخوردارند.[۱۴]

با این توضیح، باید گفت که تکلیف به بیان دلایل تصمیمات در نظام حقوقی انگلستان، از یک منظر به دلیل ابتنای آن بر مفهوم عدالت طبیعی، در دستۀ اصول منبعث از طبیعت قرار می‌گیرد و قضات می‌توانند در رسیدگی به پرونده‌ها با ارجاع به آن، تکلیف پرونده را مشخص کنند، چه این اصل در قالب قواعد حقوقی بیان شده باشد یا خیر. از منظر دیگر، به‌دلیل ظرفیت این اصل در تضمین کرامت انسانی و پیوند آن با مفهوم رفتار منصفانه با شهروندان، می‌توان آن را از اجزای اصول لازمۀ امر اخلاقی تعبیر کرد. بااین‌حال، به نظر می‌رسد نظام اداری ایران به سبب غلبۀ وجه پوزیتیویستی آن، هنوز به چنین ظرفیتی نرسیده است که این الزام و نگرش به آن را به‌مثابۀ اصل حقوقی شناسایی کند. درست به همین دلیل است که دورکین در نقد نظام اثبات‌گرایی حقوقی، بر این باور است که بی‌توجهی به جایگاه اصول حقوقی در تعیین ماهیت حقوق و محور قرار دادن قواعد، سبب کنار نهادن قواعد اخلاقی و طبیعی از ساحت حقوق شده است.

در ایران، مقررۀ قانونی خاصی برای الزام مقامات اداری به بیان دلایل تصمیماتشان وجود ندارد، اما تصویب قانون «انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات» در سال ۱۳۸۷ را می‌توان نقطۀ عطفی در الزام دستگاه‌های اجرایی به ارائۀ اطلاعات مرتبط با تصمیمات خود دانست. هرچند این قانون به‌طور صریح از الزام مقامات اداری به بیان دلایل تصمیمات سخن نگفته است، مادۀ ۱۰ آیین‌نامۀ اجرایی مادۀ ۸[۱۵] همان قانون مصوب ۲۲/۰۶/۱۳۹۴ هیئت‌وزیران را می‌توان پیشرفتی در نظام حقوق اداری ایران دانست. بااین‌حال، هنوز این قانون در پرتو اصل الزام به بیان دلایل نقد و تحلیل نشده است.

ساختار کلی کتاب پیش رو، در دو بخش کلی تدوین شده است. در بخش اول، به‌طورکلی، مبانی نظری و چارچوب نظری و تحلیلی حاکم بر اصل الزام به بیان دلایل بررسی می‌شود تا در پرتو آن، جایگاه اصل الزام به بیان دلایل و نسبتِ آن با سایر اصول حقوق اداری ارزیابی شود. بدین منظور، در فصل اول این بخش، حاکمیت قانونْ مهم‌ترین مبنای نظری الزام مقامات اداری به بیان دلایل تصمیمات معرفی می‌شود و تلاش می‌‌گردد تا ضمن تحلیلِ نسبتِ برداشت‌هایِ رویه‌ای و ماهوی حاکمیت قانون با اصل الزام به ارائۀ دلایل تصمیمات در گفتارهای اول و دوم فصل اول، ارتباط اصل اخیر با سایر اصول حقوق اداری بررسی شود. تبیین این روابط، به شناخت بهتر جایگاه اصل الزام به بیان دلایل تصمیمات در میان سایر اصول ادارۀ خوب می‌انجامد و نشان داده می‌شود که جدی گرفتن اصل الزام به بیان دلایل تصمیمات، سایر اصول حقوق اداری مانند حاکمیت قانون، پاسخ‌گویی، شفافیت و عقلانی بودن تصمیمات را تقویت می‌کند و می‌تواند در تضمین نظارت قضایی کارآمد بر اداره، مساهمت جدی داشته باشد.

مسئلۀ دیگری که در راستای پاسخ به پرسش‌های کتاب باید بدان توجه کرد آن است که الزام به بیان دلایل چه استلزامات و اقتضائات دیگری برای مقامات تصمیم‌گیر به همراه دارد. در فصل دوم بخش اول کتاب، به این موضوع پرداخته می‌شود و برای پاسخ به این پرسش، الزام به بیان دلایل تصمیمات در چارچوب نظری و تحلیلی کلان‌تری با عنوان صداقت حقوقی بررسی خواهد شد و در پرتو آن، مفهوم صداقت در ارائۀ دلایل تصمیمات، به‌عنوان نظریۀ اصلی کتاب مطرح می‌شود. در این موضوع، با تأکید بر تفکیک مفهوم صداقت در سیاست و حقوق، به استدلالات به‌نفع و علیه ارائۀ دلایل صادقانه در نظام حقوقی توجه شده و با طرح دو خوانش درون‌گرایانه و برون‌‌گرایانه از الزام صداقت، به این پرسش پرداخته می‌شود که: «آیا صادقانه بودن تصمیمات اداری مستلزم تطابق کامل میان انگیزه‌های اتخاذ تصمیم و دلایل توجیهی تصمیم است یا خیر؟» در این راستا، پس از ارزیابی دلایل مختلف در دفاع از تطابق کامل بین انگیزه‌های اتخاذ تصمیم و دلایل توجیهی و رد آن، خطوط کلی ماهیت بافت‌مند صداقت در الزام به ارائۀ دلایل تصمیمات به‌عنوان نظریۀ اصلی کتاب مطرح می‌شود. از این منظر، از نوع سازمان، تعداد تصمیم‌گیران یا بستر کلی نظام تصمیم‌گیری از حیث دموکراتیک یا غیردموکراتیک ‌بودن به‌مثابۀ متغیرهایی یاد می‌شود که ممکن است بر مفهوم صداقت در ارائۀ دلایل تصمیمات تأثیر بگذارند

در بخش دوم کتاب، ابعاد مختلف الزام به بیان دلایل تصمیمات در حقوق اداری انگلستان و ایران واکاوی خواهد شد. با توجه‌ به این موضوع که در نظام حقوقی انگلستان، آرای دادگاه‌ها مهم‌ترین منبع الزام مقامات اداری به بیان دلایل تصمیم شناخته می‌شود، سعی می‌گردد مهم‌ترین جهات الزام مذکور از خلال آرای صادره از سوی محاکم کامن‌لا استخراج و بررسی شود. سپس، به سایر منابع این الزام در نظام موضوعه، کدهای رفتاری، معاهدات و اسناد اروپایی و سایر منابع توجه خواهد شد. برای شناخت دقیق‌تر ابعاد این الزام در نظام اداری انگلستان، معیارهای قابل‌اعمال بر اصل الزام به بیان دلایل که عمدتاً در آرای دادگاه‌ها بدان توجه و تأکید می‌شود، بررسی خواهد شد. فهم این معیارها خود موجب چارچوب‌مندتر شدن حدود و ثغور این اصل می‌شود و معیارهایی عینی برای اِعمال اصل در پرونده‌های مشابه برای مقامات اداری و اجرایی فراهم می‌آورد.

در پرتو نکات ذکرشده در فصل اول بخش دوم، نظام هنجاری و قضایی کشور ایران تحلیل می‌شود و پس از بررسی مهم‌ترین قوانین و مقررات ناظر بر عرصۀ عمومی که به‌نحوی از انحاء بر الزام به ارائۀ دلایل تصمیمات توجه کرده‌اند، برخی از مهم‌ترین آرای قضایی در ایران مرتبط با الزام به ارائۀ دلایل تصمیمات که از دیوان عدالت اداری صادرشده‌اند، به‌صورت دسته‌بندی‌شده مطرح می‌شوند. با توجه ‌به این‌ موضوع که در نظام حقوقی ایران، مهم‌ترین منبع حقوقی، قانون نوشته به شمار می‌آید، ابتدا سعی خواهد شد که وضعیت این اصل در نظام حقوق نوشته، بحث و بررسی شود.

از این منظر ابتدا از مفهوم مستند و مستدل بودن آرای دادگاه‌ها به‌عنوان نقطۀ عزیمت الزام مقامات اداری و عمومی به بیان دلایل تصمیم سخن گفته می‌شود تا در پرتو آن تفکیک، مفهوم «مستند» و «مستدل»‌بودن تصمیمات روشن‌تر شود. سپس در گفتار دوم این فصل، قوانین و مقررات ناظر بر این اصل در حوزه‌های مختلف مدنی‌سیاسی، استخدامی و شغلی، مالی‌اقتصادی و فرهنگی تشریح و تلاش می‌شود نقاط ضعف و قوت ‌هریک از قوانین و مقررات تحلیل شود. نکات مذکور به شناسایی رویکرد قانون‌گذار ایرانی و ابعاد این تکلیف در نظام اداری ایران کمک درخور توجهی می‌کند. پس از آن، به دلیل اهمیت آرای دیوان عدالت اداری از منظر نظارت قضایی بر اداره، تعدادی از آرای صادره از هیئت عمومی دیوان عدالت اداری و شعب دیوان که بر ضرورت الزام به بیان دلایل تصمیمات از سوی مقامات اداری تأکید کرده‌اند، واکاوی خواهند شد و پس از آن به سایر اسناد مؤخرتر در خصوص این الزام مانند مصوبۀ شورای عالی اداری و منشور حقوق شهروندی توجه خواهد شد.

در پایان، نوبت به مسائل فنی‌تر الزام به بیان دلایل می‌رسد. درواقع، مسئلۀ فصل دوم بخش دوم آن است که پس از طرح و واکاوی مبانی، جایگاه و قلمرو اعمال اصل در دو نظام حقوقی ایران و انگلستان، چه الزامات فنی و شکلی بر این الزام بار می‌گردد. برای پاسخ به این مسئله، ابتدا به موضوعاتی نظیر محتوا و زمان ارائۀ دلایل تصمیمات توجه می‌شود تا در راستای شناسایی انواع تکالیف توضیحی و مسائل شکلی ارائۀ دلایل، تمهیدات کافی در خصوص بررسی ضمانت اجرای نقض تکلیف فراهم شود. سپس آثار و تبعات (ضمانت اجرای) نقض الزام به بیان دلایل تصمیمات به بحث گذاشته می‌شود تا مشخص شود که آیا در همۀ موارد نقض الزام، ابطال تصمیمْ یگانه راه‌حل پیش روی قضات است یا این‌که می‌توان از روش‌های دیگری برای تضمین این اصل سخن گفت و در آخر محدودیت‌های اِعمال اصل الزام در ایران و انگلستان بررسی و تحلیل خواهد شد.