تحولات تفکیک قوا

انسان موجودی است جمع­­گرا­­­­ و اجتماعی که این نوع  زیست را جهت ارضای آرزوها و تأمین نیازهای زندگی - که البته خود به تنهایی قادر به تدارک آنها نیست - و برخلاف ایده کسانی که گرایش او را به زندگی اجتماعی یک خطای سودجویانه می­دانند برای رسیدن به تعالی مطلوب - از آنجا که از مدد عقل و قوه خرد بهره­مند می­باشد- برگزیده است. این نوع زیستن البته از درجات و مراحلی برخوردار بوده و در نوع عالی خود یعنی جامعه سیاسی که منحصراً از اختصاصات بشر می­باشد، به گفته دوگی حقوق­دان نامدار فرانسوی، از فرمانروایان و فرمانبرداران تشکیل شده[1] و قوام آن به تراضی شهروندان یا بر سلطه استوار می­باشد.[2] حکومت چه برخاسته از تفاهم عمومی و چه ناشی از تحمیل، احتیاجی است ضروری و نیاز جامعه به آن، حیاتی و غیر قابل انکار می­باشد[3] و همچنان که گفته­اند، وجودش به اندازه فقدان و عدمش رنج آور نیست.[4]

وظیفه حقوق، تنظیم روابط میان افراد جامعه و وظیفه حقوق عمومی به طور اخص، تنظیم روابط میان فرمانروایان و فرمانبرداران بوده و البته، تنظیم ساختار محمل قدرت سیاسی و تضمین حقوق فرمانبرداران تحت حکومت حکمرانان است. از آنجا که ادوار مختلف تاریخ مشحون از اطوار آلامی است که حاکمان ستمگر بر مردمان روا داشته­اند، ذهن بشر معطوف به اندیشه کنترل قدرت و طراحی و سازماندهی حکومتی شده  که در عین برخورداری از بالاترین بهره و فایده برای انسان و جامعه، کمترین خطر و زیان ممکن را در پی داشته باشد. از میان طرحها ، روشها و تدابیر گونا­گونی که جهت کنترل و مهار دیو قدرت مورد عنایت صاحب نظران و اندیشمندان قرار گرفت، شیوه و مکانیسم تفکیک قواست که با تجزیه قدرت، از تجمیع فسادآور آن که عموماً توام با استبداد بوده و غیر قابل دفاع می­باشد، جلوگیری می­کند؛ قدرتی که وسوسه انگیز، افزون طلب و متمایل به تجمیع می­باشد. تفکیک قوا شیوه ای است عالمگیر و کمتر کشوری را می­توان یافت که آن را اعمال ننموده یا در قانون اساسی خود مورد توجه قرار نداده باشد. مقبولیت عام این نظریه تا جایی است که برخی آن را جزء لاینفک دموکراسی می­دانند؛[5] شیوه­ای که از جمله ابزارهای مهم حمایت از اصل مبنایی و بنیادین حاکمیت قانون بوده و سخت در معرض تعرض مستبدان قرار دارد. پس بیهوده و گزافه نیست اگر ادعا شود که تفکیک قوا مهمترین ابزار برای جلوگیری از استبداد و موثرترین وسیله برای حاکمیت اراده عمومی و حاکمیت قانون است.

سابقه طرح این اندیشه، مسبوق به عهدی طولانی است و ریشه در ازمنه باستان دارد. افلاطون و ارسطو از جمله اندیشمندانی هستند که آثار مکتوبی از آنها در این خصوص برجای مانده است. ارسطو شاید نخستین اندیشه­ورزی است که به طور جامع و مبسوط، تفکیک قوای سه­گانه را مورد مداقه قرار داده[6] و مهم­تر آنکه تقسیم سه­گانه وی از کارکردهای حکومت (تقنینی، اجرایی و قضایی) بعد از هزاران سال هنوز مورد پذیرش نظامهای مختلف می­باشد و تاکنون هدف نفی یا تجدید­نظر جدی واقع نشده است. این اندیشه بعد از عصر باستان، قرنها به دست فراموشی سپرده شد و گرچه در قرون هفده و هجده میلادی کسانی از جمله گروسیوس، پوفندرف و ولف در باب آن نظریه پردازی نموده­اند اما پس از یک دوره فترت، دانشمندانی از جمله هابز، جان لاک و روسو نقش مهمی در پروراندن آن ایفاء کردند و از همه مهم­تر منتسکیو که امروزه نظریه تفکیک قوا به نام وی شناخته می­شود، در کتاب روح­القوانین، ابعاد و جزییات موضوع را در اضلاع گوناگون به خوبی مورد توجه قرار داده و روشی منظم و نظام­مند با ذکر روشن بسیاری از جزئیات و مصادیق، کارکردهای حکومت و کارکرد اختصاصی هر قوه را ارائه نموده است. این نظریه در دورانهای دیگر نیز از نظر مغفول نماند و صاحب نظران فراوانی از جمله دوگی، ژاک شوالیه، رنه دیوید و ... بررسی و کنکاش آن را وجهه همت خود قرار دادند. متاخرین، گرچه تغییر قابل توجهی در اساس و ارکان نظریه ایجاد نکردند اما از حیث عملی، آن را با تغییرات و تحولات عمده­ای منطبق ساختند که تأثیرات آن در حوزه روابط میان قوای مجریه و مقننه و ساختار و کارکردهای آن دو، ملموس­تر و واجد آثار و نتایج مهم­تری است.

در خلال این تحولات گرچه در ضرورت تفکیک قوا شکی چندان به عرصه اندیشه راه نیافت اما اختلاف نظر در مورد صلاحیتهای قوای سه­گانه به ویژه در حوزه قانون­گذاری(به وسیله قوه مقننه) و مقررات گذاری(به وسیله قوه مجریه)، امری غیر قابل انکار است، به طوری که بر اساس همین اختلافات، نظامهای متفاوتی در دنیا شکل گرفته و طی اصلاحات صورت گرفته در قوانین اساسی برخی از این نظامها (مانند آمریکا، فرانسه و ایران ) روابط میان قوای مقننه و مجریه بارها مورد بازنگری و تجدید نظر قرار گرفته است و مدتهاست که تعیین و تبیین حدود صلاحیتهای این دو قوه، وجهه همت حقوق­دانان و اندیشمندان بسیاری قرار گرفته و تلاشهای چشمگیری جهت شفاف نمودن حوزه­های خاکستری و اختلافی میان قوای مذکور، صورت پذیرفته است. این مباحث نه تنها از حیث نظری، بلکه از لحاظ عملی نیز واجد آثار بسیاری است که در جای خود مورد بررسی قرار می­گیرد.

به موجب مکانیسم تفکیک قوا، قوای سه­گانه به ویژه مقننه و مجریه و به عبارتی امر قانون­گذاری از اجرای آن کاملاً متمایز و تفکیک شده است. در این شیوه، قانون­گذاری کار ویژه قوه قانون­گذار است؛ قوه­ای که به اعتقاد اندیشمندانی مانند ارسطو، روسو و هابز تنها نماینده اراده عمومی است و سایر قوا منبعث از آن و از حیث سلسله مراتب نیز در مراتبی پایین­تر قرار دارند. متقابلاً وظیفه اجرای قانون و اداره جامعه به حکومت یا دولت سپرده شده است. از آنجا که صرف تعیین وظایف و اختیارات قوا به تنهایی برای مقابله با خودکامگی کارساز نیست، به موجب اصل دیگری که خود از اهداف مهم طراحان تفکیک قواست، قوای حکومت نباید در کار­ویژه­های مختص یکدیگر مداخله نمایند. یعنی قوه مجریه حق وضع قانون و قوة مقننه نیز حق اجرای آن را ندارند و نقض این قاعده، نقض اصل تفکیک قوا و منافی با فلسفه وجودی آن است.

تا اینجای کلام، مناقشه چندانی میان طرفداران نظریه تفکیک قوا وجود ندارد اما در میان مباحث مختلف تفکیک قوا، عمده­ترین مشکل، تفکیک حوزه­های کارکردی قوای مقننه و مجریه و تعیین مظاهر و مصادیق این کارکردهاست، زیرا وجود حوزه­های نامشخص و­­­­­ کارکردهای مشترک، مشابه یا غیر متعین، موجب اشتیاق قوا در اثبات یا نفی صلاحیت از خود می­شود.[7] علاوه بر این، اموری مانند تعرض قوه مجریه به حوزه قانون­گذاری در پوشش وضع تصویب نامه و مقررات دولتی، خود از نمونه­های بارز مداخلات قوه مجریه در امر قانون­گذاری است که ظاهری موجه و قانونی دارد.

 از طرفی، سرعت روز افزون تحولات اجتماعی و نیاز رو به تزاید جوامع به مقررات و قوانین متعدد جهت ساماندهی این روابط و عدم امکان عملی قانون­گذاری در همه امور به وسیله قوه مقننه، باعث ایجاد تحولی چشمگیر در وظایف و اختیارات دو قوه مزبور گردیده که نتیجتاً، امروزه در بسیاری از کشورها واکنشی جدی در برابر تعرض قوه مجریه به حوزه قانون­گذاری ملاحظه نمی­شود و به نوعی با تسامح، این پدیده را به عنوان جزئی از حقوق اساسی خود پذیرفته­اند.نیازی به توضیح فراوان نیست که انگیزه هر محققی پاسخگویی به سوالاتی است که ذهن او را مشغول نموده و سالهاست که نگارنده دل مشغول بررسی ساختار و سازمانهای حکومت و تعامل و ارتباط میان آنهاست. روزی نیست که در مطبوعات و نشریات کشور و حتی گفتمان روزمره سیاسی مردم در مورد موضوعات مرتبط با تفکیک قوا، مسئله یا ابهامی مطرح نشود. اختلاف نظر در خصوص حدود صلاحیت مجلس برای مداخله در امور قوه مجریه و متقابلاً حدود اختیار قوه مجریه در وضع مقررات عام، یکی از مسائل مهم حقوق اساسی کشورهای دنیا از جمله ایران است. این مسئله، لزوم استخراج اصول و قواعد حاکم بر این روابط را ملموس­تر می­نماید؛ قواعدی که حتی­الامکان قوه مجریه را از قانون­گذاری در هیئت وضع تصویب­نامه و مقررات و قوه مقننه را از مداخله در امور اجرایی و کارویژه­های قوه مجریه باز دارد.

علی ای حال، هر پژوهش و تحقیقی ممکن است با موانع یا نارسائیهایی مواجه گردد که بسته به نوع آن، موجب صعوبت یا عدم امکان امر تحقیق شود. تحقیق در مورد تحولات تفکیک قوا و آثار آن نیز از این قاعده مستثنا نیست. از جمله مشکلاتی که در این پژوهش با آن مواجهیم و مانع ارائه قواعد و اصول یکسان به ویژه در مورد روابط میان قوای سه­گانه می­شود، وابستگی حدود و میزان اختیارات قوا به اراده عمومی و قانون اساسی هر کشور است. این موضوع مانع هر­گونه هنجار­گرایی مطلق در این حوزه می­شود. از این رو، هنجارها و قواعد اندکی را می­توان یافت که به طور یکسان در همه نظامها حاکم بر این روابط باشد. اما علی رغم این، سعی وافری معطوف شده تا قواعد اندک حاکم بر وظایف و روابط قوا، به ویژه روابط میان قوای مقننه و مجریه تحصیل و مورد تحلیل قرار گیرد.

یادآوری: در اوایل بخش نخست مباحثی مختصر در خصوص مسایل بنیادی از قبیل آزادی، برابری، عدالت و ... مطرح شده که هدف از آن، تحلیل و تشریح همه جانبه آن بنیانها نیست بلکه علت ورود به این مباحث آشنایی اجمالی خواننده با مفاهیمی است که در ضمن مطالب موضوع بحث مورد مطالعه قرار می­گیرد.