وظایف و اختیارات رئیس جمهور

قوه مجریه را می­توان اصلی­ترین و اصیل­ترین قوه از میان قوای سه گانه به شمار آورد. «اصلی» از آنرو که شهروندان در زندگی روزمره خود اغلب با نهادهای مختلف این قوه در ارتباط هستند و به عبارت دیگر، انجام امور اداری و عمومی کشور بر عهده دستگاه­هایی است که در قوه مجریه تشکیل شده­اند. «اصیل» از آنرو که در تاریخ دولت، این قوای مقننه و قضائیه بودند که از قوه مجریه انتزاع شدند. به بیان دیگر، پیش از آنکه دولت مدرن به شکل کنونی خود شکل بگیرد و پیش از آنکه اصل تفکیک قوا مورد پذیرش واقع شود، در اغلب موارد قدرت سیاسی در دست یک نهاد بود که عموماً تحت عنوان شاه یا امپراطور شناخته می­شد. پس از تشکیل دولت مدرن و ظهور تحولاتی که پذیرش قانون اساسی و اصل تفکیک قوا را در پی داشت، دو قوه دیگر و به خصوص قوه قضائیه از نهاد شاه یا امپراطور جدا شدند و شاه یا امپراطور تا مدت­ها بعد از آن، در اغلب کشورها نماینده قوه­ای بود که طبق اصل تفکیک قوا قوه مجریه نامیده می­شد.

اشکال کنونی قوه مجریه بسیار متفاوت از شکل ابتدایی فوق است. در برخی از نظام­های سیاسی در رأس قوه مجریه شاه، ملکه، امیر یا امپراطور وجود دارد. در برخی دیگر، رئیس جمهور و در برخی دیگر نخست وزیر. در برخی دیگر نیز هیأتی از اشخاص، پست رئیس جمهوری را بر عهده دارند. در میان هر کدام از الگوهای فوق نیز تفاوت­های بارزی وجود دارد. جایگاه و صلاحیت­های شاه یا ملکه، امیر و امپراطور در تمامی نظام­ها، یکی نیست. در برخی موارد حضور شاه یا امپراطور در رأس قوه مجریه تنها به خاطر حفظ سنت­های سیاسی و یا سایر دغدغه­های مشابه است. در برخی دیگر نیز، شاه یا امیر دارای اختیارات قابل توجهی است و حضور وی در رأس قوه مجریه معنا دار است. شبیه همین مسأله در بین نظام­های دارای رئیس جمهور نیز صادق است. در برخی موارد حضور رئیس جمهور تا حدود زیادی کمرنگ و در برخی دیگر، بسیار پررنگ است.

هر چند در قوه مجریه تطبیقی، رئیس جمهور، شاه، امیر، امپراطور، ملکه و یا هر عنوان دیگری که وجود دارد، تنها نهاد نیست، ولی در بسیاری از نظام­های سیاسی نهاد بسیار مهمی است. البته درجه اهمیت نهادهای مزبور در نظام­های مختلف سیاسی تابع هیچگونه فرمول و یا قاعده مشخص اخلاقی، سیاسی، فلسفی و یا اقتصادی نیست. هیچ هنجاری نیست که بتواند حدود صلاحیت­های نهادها و مقامات سیاسی کشور را تعیین کند. تعیین حدود نهادهای سیاسی ربط وثیقی با کلیت ساختار سیاسی یک کشور و نیازهای واقعی آن دارد و نمی­توان برای آن یک قاعده یا معیار کلی ارائه کرد.

سیر تحولات نهاد رئیس جمهور در تاریخ سیاسی- حقوقی جمهوری اسلامی ایران وضعیت مشابهی دارد و نظر فوق را تأیید می­کند. اگرچه در پیش نویس اولیه قانون اساسی اختیارات بیشتری به رئیس جمهور اعطاء شده بود اما در زمان تصویب قانون اساسی در سال 1358، رئیس جمهور به عنوان نهادی که صلاحیت و وظیفه اجرایی زیادی نداشت، در قانون اساسی ایران پذیرفته شد. حال آنکه در طول نزدیک به یک دهه، معضلات و مشکلاتی به وجود آمد که گمان می­رفت به خاطر وجود دو نهاد ریاست جمهوری و نخست وزیری در کنار هم در قوه مجریه بود. در نهایت، نهاد نخست وزیری حذف شد و صلاحیت­های وی به رئیس جمهور سپرده شد. مطالعه مشروح مذاکرات بازنگری قانون اساسی نشان می­دهد که در ذهن اعضای شورای بازنگری، اصل یا قاعده کلی در این خصوص وجود نداشت. تنها ملاحظات عملی و مشکلات ناشی از دوگانگی در قوه مجریه باعث اصلاح در این زمینه شد.

با وجود این، تقریباً اکثر وظایف و اختیارات مزبور، به صورت مفاهیم کلی ذکر شده­اند و به همین خاطر، در برخی موارد عملی، تردیدهایی درباره مصادیق و حدود این اختیارات وجود دارد. تردیدهای عملی در اختیارات رئیس جمهور را به عوامل متعددی می­توان نسبت داد: کاستی­های موجود در متن قانون اساسی و ابهام در برخی از لایه­های ساختار سیاسی کشور، فقدان رویه عملی کافی و مناسب در زمینه مسائل مربوط به حقوق اساسی و نو بودن نهاد ریاست جمهوری در ایران (پس از انقلاب). اما در این میان، عدم رشد ادبیات حقوق عمومی در کشور و ضعف نظریه حقوق اساسی در برخی از زوایا تأثیر به سزایی در برخی از موارد گذاشته است. زیرا این ضعف باعث شده است تفاسیر متفاوتی پیرامون برخی از نهادهای سیاسی مطرح شود. تبیین وظایف و اختیارات رئیس جمهور و به دست دادن معیاری برای شناسایی مصادیق متعدد این اختیارات، نیازمند ارائه تفسیری مناسب از قانون اساسی است که مبتنی بر آخرین تحولات حقوق عمومی است.

از طرف دیگر، یکی از مهمترین مسائلی که در این پژوهش مورد توجه قرار می­گیرد، مسأله محدودیت  حوزه اختیارات رئیس جمهور در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است که با جایگاه وی به عنوان عالی­ترین مقام رسمی کشور پس از رهبری، تناسبی ندارد. مرزهای حوزه اختیارات رئیس جمهور با عوامل متعددی تحدید می­شود که یکی از مهمترین آنها، صلاحیت عام قانونگذاری مجلس شورای اسلامی و در کنار آن، اصل عدم امکان تفویض قانونگذاری- البته به آن شکلی که اجرا می­شود- است. 

بدین ترتیب، آنچه در این پژوهش به آن پرداخته شده است، بررسی هست­ها و بایدهای اختیارات و وظایف رئیس جمهور و تلاش برای ایضاح حدود و گستره اختیارات مزبور است. بدین ترتیب، مسأله اصلی پژوهش حاضر، تبیین اختیارات رئیس جمهور و بررسی آنها در پرتو صلاحیت­ها و اختیارات سایر نهادهای سیاسی کشور  به خاطر عدم وجود تحقیقات گسترده در حوزه حقوق عمومی و علوم سیاسی، کتاب­ها و مقالات اندکی را می­توان پیدا کرد که نهاد «ریاست جمهوری» را به عنوان موضوع مورد مطالعه خود برگزینند. در نوشته­های  موجود نیز   به بازگویی صلاحیت­ها، وظایف و اختیارات رئیس جمهور آنگونه که در قانون اساسی و سایر قوانین عادی آمده است، پرداخته شده است.  این نوشته­ها را  اگرچه می­توان به عنوان نوشته­های آموزشی درباره موضوع ریاست جمهوری قلمداد کرد   اما کمتر اثر پژوهشی را می توان یافت که در فرایند ترمیم و اصلاح نظام سیاسی کمک نماید.   

برای پاسخ به این نیاز، پژوهش حاضر در بخش­های مختلف، به مباحث گوناگونی خواهد پرداخت. در بخش اول، به بیان کلیاتی پیرامون اصل تفکیک قوا، اشکال مختلف نظام­های سیاسی و جایگاه ریاست جمهوری در یک نظام سیاسی پرداخته خواهد شد. اهمیت این مطلب در آن است که بدون داشتن آگاهی از برخی از مفاهیم بنیادی و بدون آنکه برداشتی کلی از نظام سیاسی و ساختار اساسی آن داشته باشیم، نخواهیم توانست درک مناسبی از شأن و جایگاه رئیس جمهور در حقوق اساسی داشته باشیم. در ادامه مباحث این بخش، به مطالعه نظام سیاسی ایران و تبیین جایگاه رئیس جمهور در آن خواهیم پرداخت. بدیهی است بدون داشتن چنین اطلاعات ابتدایی، نمی­توان در خصوص تناسب یا عدم تناسب اختیارات و وظایف اظهارنظر نمود.

در بخش دوم به بررسی وظایف و اختیارات رئیس جمهور در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران خواهیم پرداخت. بدین ترتیب، مهمترین اختیارات و وظایف رئیس جمهور را به تفکیک در دو گفتار مورد مطالعه قرار خواهیم داد. در گفتار اول اختیاراتی را که رئیس جمهور از باب ریاست دولت- کشور دارد، مطالعه کرده و سعی خواهیم کرد به ابهاماتی که در خصوص تک­تک این اختیارات وجود دارد، پاسخ­های مناسب ارائه کنیم. در گفتار دوم نیز به بررسی اختیاراتی خواهیم پرداخت که رئیس جمهور از باب ریاست دولت در دست دارد. توجه ما در این بخش به ابهام­ها و سؤالاتی معطوف خواهد شد که نسبت به حدود و ثغور و همچنین، چگونگی اعمال وظایف و اختیارات رئیس جمهور مندرج در قانون اساسی وجود دارد. بنابراین، در این بخش سعی خواهیم کرد به یکی از سؤالات اصلی خود پاسخ داده و زوایای مبهم و تاریک وظایف و اختیارات رئیس جمهور را در سطح قانون اساسی، مورد بررسی قرار دهیم.

با وجود این، در این پژوهش تمامی اختیارات و وظایف رئیس جمهور را مورد بررسی قرار نخواهیم داد. زیرا اولاً تمامی وظایف و اختیارات رئیس جمهور نیازمند بررسی و تحلیل نیستند. برای مثال، در مورد صلاحیت رئیس جمهور در اعطای نشان که موضوع اصل 129 قانون اساسی است، نمی­توان مباحث خاصی ارائه کرد. ثانیاً به نظر ما آنچه در مورد وظایف و اختیارات رئیس جمهور اهمیت دارد، تبیین شیوه ورود به بحث، نحوه ارائه استدلال­ها و به عبارت بهتر، تبیین مسائل روش شناختی است. به همین خاطر، یکی از مباحث عمده­ای که در این بخش مورد توجه قرار خواهیم داد، نحوه تفسیر و تحلیل مباحثی از این دست است. درواقع، هدف ما این است که روش تحلیل مناسبی در اختیار قرار دهیم تا با استفاده از آن بتوان تمامی اختیارات رئیس جمهور و یا هر نهاد دیگری را تحلیل و بررسی کرد. بدین منظور، سعی خواهیم نمود با تفکیک وظایف و اختیارات رئیس جمهور به دو دسته از وظایف، هر کدام را بر مبنای روش شناسی خاص خود مورد تحلیل و بررسی قرار دهیم.