حقوق گمرکی

افزایش کارایی تجاری از عوامل تقویت بنیه­ی رقابت اقتصادی در بازارهای جهانی است. یکی از بخش­هایی که همواره می‌تواند از عوامل مؤثر یا بازدارنده در فعالیت­های تجاری باشد، گمرک است. خدمات کارآمد و سریع گمرک از یک‌سو می‌تواند تسهیل مبادلات تجاری را موجب شود و درآمد مناسبی برای دولت تحصیل نماید و از سوی دیگر در اثر کندی فعالیت و ناکارایی، ممکن است به عامل بازدارنده در تجارت خارجی بدل شود.

افزایش کارایی تجاری، ضرورت تسهیل و تسریع فعالیت­های گمرکی را گوشزد می­کند. برای حرکت در راستای تجارت آزاد و افزایش سهم در تجارت بین‌المللی لازم است گمرکات نیز متحول گردند و فعالیت آن‌ها با یکدیگر سازگار و درنهایت تسریع گردد.[1]

تشکیلات گمرکی کشور بر بهبود اوضاع اقتصادی به‌ویژه توسعه صادرات غیرنفتی نقش بااهمیتی می‌تواند داشته باشند.[2] واژه "گمرک"[3] مشتق از کلمه لاتین "کومرسیوم"[4] به معنی تجارت و مبادله کالا بوده،[5] که خود این کلمه مشتق از ریشه یونانی "کومرکس"[6] به معنی حقوق متعلق به کالا و مال­التجاره می‌باشد.[7]

سابقه گمرک نه‌تنها ازلحاظ پیدایش واژه مذکور، بلکه ازلحاظ وجود تشکیلاتی برای دریافت حقوق متعلق بر مال­التجاره به قرن­ها پیش بازمی‌گردد تا آنجا که با تشکیل اقوام و ملل و به وجود آمدن دولت­ها و حکومت­ها، در دادوستد بین آن‌ها برای دریافت حقوق متعلق بر کالاهای موضوع مبادله، ضوابط و تشکیلاتی برقرار بوده است. تشکیلات اداری همانند اداره گمرک در زمان اشکانیان و ساسانیان نیز به چشم می­خورد.[8]

اولین بار کلمه گمرک در ایران، ضمن معاهدات نادرشاه با سلطان محمود خان اول پادشاه عثمانی در سال 1159 به معنای حقوقی که بر کالا یا مال­التجاره تعلق می‌گیرد،[9] استفاده شد. پس از استقرار مشروطیت، اداره کل گمرک تحت نظارت وزارت دارایی قرار گرفت. [10] بعدازاینکه تصدی گمرک به دولت‌مردان ایرانی سپرده شد تقریباً تا سال 1336 شمسی همچنان شاخه­ای از وزارت دارایی وقت بود و ازآن‌پس به‌عنوان «وزارت گمرکات و انحصارات» درآمد و بعد از چهار سال در اواخر تیرماه 1340 شمسی به وزارت بازرگانی پیوست. بعدازاینکه وزارت بازرگانی با وزارت صنایع و معادن ادغام شد[11] و تحت عنوان «وزارت اقتصاد» درآمد، گمرک نیز در وزارت اقتصاد ادغام و شاخه­ای از معاونت­های این وزارتخانه شد.

در سال 1353 با انحلال وزارت اقتصادی و تقسیم مجدد این وزارتخانه به وزارت بازرگانی و صنایع و معادن و ادغام بخشی از آن در وزارت دارایی و تغییر عنوان وزارتخانه اخیر به «وزارت امور اقتصادی و دارایی»، گمرک نیز در وزارت امور اقتصادی و دارایی ادغام و تاکنون نیز چنانچه می­بینیم به این وضع باقی مانده است.[12]

گمرک به‌عنوان یک اصطلاح بین‌المللی دارای تعریفی است که از سوی شورای همکاری گمرکی[13] ارائه شده است. این شورا در 15 دسامبر 1950 در بروکسل و با توافق دولت­های آلمان، بلژیک، دانمارک، فرانسه، یونان، ایسلند، ایتالیا، لوکزامبورگ، نروژ، هلند، پرتقال، انگلیس و ایران تشکیل شده است. بر اساس تعریف این شورا، گمرک سازمانی است دولتی که مسئول اجرای قانون گمرک و وصول حقوق و عوارض ورودی و صدوری و همچنین واردات، ترانزیت و صادرات کالا می‌باشد. معمولاً سازمان گمرک در تمام کشورها دارای ترکیب سازمانی مشابه و دارای یک اداره مرکزی است.[14]

در اکثر کشورها، به لحاظ ماهیت این سازمان که به وصول عواید دولت اشتغال دارد، با وزارت دارایی رابطه نزدیکی دارد.[15] البته بدیهی است، مقررات داخلی گمرک در خصوص اجرای وظایف و مسئولیت­ها و اختیارات و تعهدات این سازمان، متفاوت از وزارتخانه یادشده می‌باشد.

امروزه، سازمان گمرک ایران از یک اداره مرکزی (مستقر در مرکز استان تهران) که در رأس آن معاون وزیر امور اقتصادی و دارایی به‌عنوان رئیس‌کل گمرک ایران قرار دارد و تعدادی گمرکات اجرایی تشکیل شده است.[16] ‌نقش گمرک ازلحاظ مالی، وصول حقوق و عوارض گمرکی کالاهای وارداتی می‌باشد که به‌نوعی مالیات غیرمستقیم محسوب می‌شود. جنبه اقتصادی گمرک، همان اجرای سیاست بازرگانی خارجی کشور است،که اعمال سیاست­های سنجیده در تجارت خارجی می‌تواند مقدمات توسعه صادرات و تحرک لازم در اقتصاد کشور باشد.[17]

گمرک یکی از ابزارهای بازرگانی خارجی و تجارت بین‌الملل محسوب می‌شود. تحرک و کارایی این سازمان تأثیر مستقیمی بر تجارت خارجی دارد، و به‌روز بودن قوانین می‌تواند تأثیر بسیاری بر تجارت بین کشورها داشته باشد. اصلاح نظام گمرکی یکی از بسته­های هفت­گانه طرح تحول اقتصادی است. سند چشم‌انداز بیست‌ساله ، از گمرک انتظار یک گمرک کارآمد، هوشمند و موفق را دارد که تسهیل‌کننده تجارت باشد و در توسعه اقتصادی کشور نقش خود را به‌طور کارآمدی ایفا کند.[18]

 قانون سابق امور گمرکی که در تاریخ 17/3/1350 خورشیدی تصویب شد و دارای شصت ماده و چهل‌وهفت تبصره بود. آیین­نامه اجرایی این قانون 397 ماده را در برمی‌گرفت که در سال 1351 خورشیدی به تصویب کمیسیون اقتصادی مجلس شورا ملی سابق رسیده و در 8 فصل تدوین شده بود. تغییر بنیادی در این قانون به دلیل گذشت قریب به 40 سال از تصویب آن و تغییراتی که در ماهیت و حجم مبادلات بین‌المللی به وجود آمده ضروری و اجتناب‌ناپذیربه نظر می­رسید. تغییرات و اصلاحاتی که در اغلب قریب به‌اتفاق مفاهیم و مقررات و قوانین و قواعد ناظر بر مبادلات بین‌المللی ازجمله در شرایط تجارت جهانی، اعتبارات اسنادی، حمل‌ونقل، بیمه کالا به‌عمل‌آمده به همراه دگرگونی در ماهیت و وظایف گمرک در شرایط جدید بین‌المللی که آن را از سازمانی برای کسب درآمد، به سازمانی در جهت تسهیل در مبادلات جهانی مبدل کرده است، مستلزم دارا بودن قانونی پویا و کارآمد می‌باشد.

بعد از انقلاب اسلامی، گمرک ایران، کوشش­هایی برای تغییر در این قانون به عمل آورد،که آخرین آن در سال 83 بوده است. در این سال گمرک لایحه­ای قانونی در 600 ماده به مجلس شورای اسلامی تقدیم نمود. این لایحه فاقد آئین­نامه اجرایی بوده و درواقع مواد آئین­نامه به شکل مواد قانونی در آن گنجانده شده بود. لایحه مذکور پس از ده سال به خاطر مشکلات خاص خود تصویب نشد و عیناً برگشت داده شد. در سال 1387 پیش­نویس لایحه جدید قانون امور گمرکی در 168 ماده در گمرک ایران تدوین شد، که عموماً مواد دست­چین شده لایحه 600 ماده­ای فوق بوده، و بقیه مواد به آیین­نامه اجرایی محول شده بود.[19] این امر یعنی انتقال موادی به آیین­نامه اجرایی سبب می‌شود، تا دست گمرک، هنگام تغییر سریع شرایط اقتصادی و بازرگانی کشور برای انطباق رویه­ها و ضوابط خود با این تغییرات بازتر باشد. درنهایت، قانون جدید امور گمرکی ایران در 165 ماده در تاریخ 22/9/1390 توسط مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید و حدود یک سال بعد یعنی 6/12/1391 آیین‌نامه اجرایی این قانون در 221 ماده تصویب شد، که هدف اصلی در ‌این تحقیق بررسی متن این قانون جدید و تحلیل مواد آن می‌باشد.

اما علی­رغم اینکه قانون امور گمرکی مصوب سال 1390 می‌باشد، تا کنون تحقیق منسجمی در این زمینه انجام نشده است. لذا نوعی کمبود در این خصوص به چشم می‌خورد. به‌علاوه، طرح مباحثی راجع به یک قانون جدید می‌تواند نوعی پیشگیری باشد در برابر مسائلی که می‌تواند در آینده راجع به نحوه تحلیل این قانون در مقام اجرا، به عمل آید. علاوه بر این،انجام این تحقیق می‌تواند به شناخت ماهیت و تأثیرات این قانون بر اقتصاد کمک کرده و درنتیجه در پاسخ به ابهامات موجود در عملکرد این قانون در ایران و ارتقاء کیفیت آن مؤثر باشد. در راستای نیل به این اهداف، هر جا که ضرورت ایجاب می­کرد، بررسی سایر قوانین مرتبط ازجمله قانون صادرات و واردات در نظر گرفته شده است. علاوه بر این، به‌طورکلی، نقش کنوانسیون‌های بین‌المللی و سازمان‌های جهانی در تدوین این قانون و نیز در پاره­ای موارد مطالعه و بررسی موادی از قانون کشور امریکا لحاظ شده است.

هدف اصلی از نگارش این کتاب، بررسی و تفسیر قانون جدید امور گمرکی و بیان نقاط قوت و ضعف آن قانون است. در این راستا به بررسی قوانین و مقررات گمرکی جدید و مقایسه آن با قوانین سابق و سایر قوانین مرتبط، و نیز بررسی کلی نحوه عملکرد گمرکی کشوری مثل امریکا و همچنین راهکارهای ارائه‌شده از سوی سازمان‌های بین‌المللی خواهیم پرداخت. بر این اساس به نظر می‌رسد، با انجام چنین تحقیقاتی و بررسی عملکرد و آثار قواعد حقوقی حاکم بر گمرک و بایدونبایدهای آن، بتوان در جهت فهم بهتر و راحت‌تر این قانون و کارایی و مفید بودن آن گام برداشت.

از سوی دیگر برای بررسی تخلفات و جرائمی که ممکن است در حیطه وظایف گمرک محقق شود نیاز به شناخت رویه و فرایند صحیح گمرکی است، به این معنا که در ابتدا باید یک رویه صحیح مورد بررسی قرار گیرد و پس از آن تخلفاتی که ممکن است در خلال این فرایند رخ دهد، مطالعه شود، چراکه تشریفات گمرکی خود یک روند جداگانه می باشد و با توجه به فنی بودن این تشریفات، شناخت آن ضروری به نظر می رسید. لذا بر آن شدیم تا با دیدی توصیفی و در عین حال نقدگونه به بررسی مواد و قوانین مربوط به تشریفات گمرکی بپردازیم و سپس تخلفات احتمالی در این فرایند گمرکی را تشریع نمائیم.

درزمینه­ی مسائل کیفری و به‌ویژه جرم قاچاق تحقیقات بسیاری به‌عمل‌آمده است. اما آنچه موضوع این پژوهش است بیشتر مربوط به خود قانون امور گمرکی و کلیت آن به‌عنوان یک مجموعه کامل است. کتاب‌هایی هم که در این زمینه به چاپ رسیده­­­اند معمولاً مطابق با قانون سابق امور گمرکی نوشته‌شده‌اند. علاوه بر این، با توجه به میان‌رشته‌ای بودن فعالیت­های گمرکی، منابع چاپ‌شده در این زمینه، دید کلی را نداشته و به‌عبارت‌دیگر یا تنها به بررسی جنبه‌های فنی این قانون پرداخته­اند و یا تنها مباحث حقوقی مربوط به جرائم و تخلفات را بررسی کرده­اند.

درکتاب پیش رو، سعی شده تا تمام جوانب مربوط به قانون امور گمرکی مورد بررسی قرار گیرد. از انجا که هدف اصلی قانون امور گمرکی نشان دادن راهکاری جهت انجام ‌تشریفات گمرکی و نیز بیان قوانین حاکم بر این تشریفات می‌باشد، لذا یکی از مهم­ترین موضوعاتی که به بررسی آن خواهیم پرداخت، بیان فرآیند انجام تشریفات گمرکی است. از سوی دیگر، در خلال انجام تشریفات گمرکی ممکن است تخلفات یا جرائمی صورت گیرد، که در این تحقیق به بررسی این تخلفات احتمالی نیز خواهیم پرداخت، در واقع برای شناخت تخلفات یک فرایند کامل گمرکی وجود داشت که تلاش شده به صورت مختصر به بررسی این گونه تشریفات پرداخته شود.

هر چند تقسیم مطالب مربوط به امور گمرکی و آنچه که در قانون امور گمرکی ارائه شده در دو بخش، بسیار دشوار می­باشد، اما تلاش شده با ارائه موضوعات بدین نحو، چنین نظمی رعایت شود. لذا مطالب به دو بخش تقسیم می­شود و از یک سو هنجارها و از سوی دیگر نقض آنها و ضمانت اجراها بررسی می­گردد، بنابراین: در بخش اول با عنوان تشریفات گمرکی، به بررسی کلی این تشریفات خواهیم ­پرداخت. فصل اول این بخش با عنوان تشریفات گمرکی مقدماتی، در ارتباط با اقداماتی است که باید از سوی صاحب کالا اجرا شود. در فصل دوم این بخش نیز، با عنوان تشریفات گمرکی نهایی، ‌به بررسی کلی اقداماتی پرداخته­ایم که از سوی گمرک، جهت انجام تشریفات گمرکی صورت می­پذیرد.

در بخش دوم، به بیان تخلفات گمرکی خواهیم پرداخت. در فصل اول این بخش، به بررسی تخلفات گمرکی اداری و در فصل دوم به بررسی تخلفات گمرکی قضایی که همان مبحث مربوط به قاچاق کالا از منظر گمرکی می­باشد، خواهیم پرداخت.