شرحی بر تدوین و تنقیح قوانین و مقررات در ایران

تدوین و تنقیح قوانین و مقررات از مباحثی است که در حال حاضر قوای تقنینی، اجرایی، قضائی و مراکز علمی و دانشگاهی را بیش‌ازپیش به خود مشغول کرده است. به همین دلیل است که مقامات دستگاه‌های یادشده در مناسبت‌های مختلف به این موضوع پرداخته و خواستار راه‌حلی برای این مهم شده‌اند.

یکی از مشکلاتی که در نظام حقوقی کشور وجود دارد، کثرت مراجع وضع قانون و مقرره است. تعدد مراجع یادشده و تصویب قوانین و مقررات مغایر، موجب شده است که موضوع تدوین و تنقیح قوانین و مقررات، اهمیت بیشتری پیدا کند. افزایش قوانین و مقررات و تغییر مکرر آن‌ها و اقدام نکردن به تدوین و تنقیح قوانین و مقررات، امنیت حقوقی را با تهدید جدی مواجه کرده است. بحث تدوین و تنقیح قوانین در کشور ما به ده‌ها سال پیش برمی‌گردد. برای این مهم در قوای مختلف، تمهیداتی اندیشیده شده است. تدوین و تنقیح قوانین در قوه مقننه، هم‌زمان با تدوین مجموعه‌های ادواری تقنینیه آغاز شد. در سال 1342 مجلس شورای ملی اقداماتی را در این زمینه آغاز کرد که نتیجه آن در سه مجموعه‌ در سال‌های 1344 و 1345 و 1346 به چاپ رسید.

در سال 1343 در مجلس سنا تشکیلاتی برای تنقیح قوانین ایجاد شد و از قوانین و مقررات، فیش‌هایی بر اساس تاریخ، دستگاه‌های اجرایی، عنوان و موضوعی، تهیه شد. فیش‌های دیگری نیز برای هرگونه تغییر مصوبات ازجمله نسخ، اصلاح و الحاق تهیه شد که این فیش‌ها قوانین و مقرراتی را نشان می‌دهد که به‌صورت صریح نسخ، اصلاح و الحاق شده‌اند. نتیجه این اقدامات در برخی از کتاب‌های منتشره از سوی مجالس قبل و بعد از انقلاب و همچنین در لوح قانون و لوح حق، متجلی گردیده و تقدیم جامعه حقوقی شده است.

با تصویب قانون تشکیل سازمان تنقیح و تدوین قوانین و مقررات کشور در سال 1350 این سازمان در قوه مجریه تشکیل شد. پس از انقلاب با کاهش سطح سازمان یادشده به اداره کل، مجموعه‌های فهرست موضوعی و مجموعه‌ قوانین گوناگونی به‌صورت منقح، توسط اداره کل تنقیح و تدوین قوانین و مقررات کشور منتشرشده است.

در راستای تحقق امر تنقیح قوانین، در دوره ششم مجلس شورای اسلامی، هیئتی تحت عنوان هیئت تنقیح قوانین کشور متشکل از اساتید دانشگاه‌ها، حقوقدانان، وکلا و کارشناسان ارشد قوای مختلف کشور تشکیل شد. در دوره‌ هفتم مجلس شورای اسلامی، دو طرح درزمینه تنقیح قوانین و مقررات تقدیم مجلس گردید. در هشتمین دوره مجلس با توجه به ارتقای تشکیلات اداری مجلس، سطح سازمانی اداره تنقیح قوانین مجلس به اداره کل «اداره کل اسناد و تنقیح قوانین» ارتقا یافت.^[1] در این دوره نیز درزمینه تدوین و تنقیح قوانین پیگیری‌هایی به‌عمل آمد که منجر به تصویب قانون تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور در سال 1389 گردید. در راستای این قانون و دستورالعمل اجرایی آن، در ادوار مختلف مجلس، شورای راهبردی تنقیح قوانین تشکیل‌شده است.

یکی از اهدافی که در تدوین و تنقیح قوانین دنبال می‌شود، دسترسی سریع به قوانین و شفاف‌سازی و ثبات قوانین است. یکی از ثمرات ثبات قوانین، سرمایه‌گذاری است که یکی از عوامل رشد اقتصادی است. درصورت ثابت نبودن قوانین، نه‌تنها سرمایه‌گذاران خارجی رغبتی به سرمایه‌گذاری در کشور ما پیدا نمی‌کنند، بلکه سرمایه‌گذاران داخلی نیز ترجیح می‌دهند که سرمایه خود را در کشوری به‌کارگیرند که از ثبات قانونی بیشتری برخوردار است. بدین منظور قانون‌گذار در ‌قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی مصوب 4/3/1381 احکام قوانین بعدی را که موجب مغایرت در قانون یادشده شود، از دایره شمول این قانون خارج ساخته است.

علاوه بر تدوین و تنقیح قوانین، تدوین و تنقیح مقررات نیز از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. پرداختن به تدوین و تنقیح قوانین، بدون توجه به تدوین و تنقیح مقررات مشکلی از مشکلات جامعه را حل نمی‌کند. چون مراجع مختلفی اقدام به وضع مقررات می‌کنند؛ بنابراین دامنه مقررات وسیع است. با عنایت به اینکه مراجع اجرایی کشور با مقررات نیز سروکار دارند؛ بنابراین تدوین و تنقیح قوانین، بدون در نظر گرفتن تدوین و تنقیح مقررات، مفید نخواهد بود.

برای تحقق ثبات در قوانین و مقررات، رسیدن به نقطه مطلوب در مراحل وضع قوانین و مقررات، ضروری است. تصویب قوانین و مقررات کنونی که قوانین و مقررات گذشته را تحت تأثیر قرار داده و دچار ایراد می‌کند و خود نیز دچار ایرادهای گوناگونی است، نمی‌تواند برای سامان دادن اوضاع حقوقی مناسب باشد؛ بنابراین ضروری است در امر قانون‌گذاری و وضع مقررات به مرحله‌ای دست‌یافت که این‌گونه ایرادها را حل‌وفصل نموده تا در تدوین و تنقیح قوانین و مقررات نتیجه مطلوبی حاصل شود. در غیر این صورت همین وضعی که در حال حاضر وجود دارد، همچنان ادامه خواهد داشت و به‌هرتقدیر گره‌ای از مشکلات کنونی حل نخواهد شد. کشور ما در بحث تدوین و تنقیح قوانین در ابتدای راه است و این مهم، عزم جدی مسئولان امر را می‌طلبد.

برای اینکه بحث تدوین و تنقیح قوانین بهتر مطرح شود، ضرورت دارد آماری از مصوبات قبل و بعد از انقلاب ارائه شود. 5585 مصوبه و تصمیم قانونی پیش از انقلاب توسط قوه مقننه (مجالس شورای ملی و سنا)، 1525 مصوبه توسط شورای انقلاب اسلامی و 3302 مصوبه در یازده دوره قانون‌گذاری توسط مجلس شورای اسلامی به تصویب رسیده است.

در ادوار مختلف مجلس به‌ویژه پس از انقلاب حدود یک‌سوم از مصوبات مجلس و در برخی از دوره‌ها حدود یک‌دوم از این مصوبات، به نسخ، اصلاح، الحاق و تفسیر مصوبات پیشین اختصاص‌یافته است. به‌جز پاره‌ای از موارد که اصلاحات و الحاقات، موجب بازنگری درست در مصوبات پیشین است، در سایر موارد، نشانگر آن است که مصوبات پیشین از جامعیت و مانعیت برخوردار نبوده است.

علاوه بر ایرادهای موجود در قوانین پیش از انقلاب، وضعیت کنونی قانون‌گذاری نیز موجب تعارض احکام کنونی با احکام پیشین، اعم از مصوبات قبل و بعد از انقلاب گردیده است. با این وصف، موضوع تدوین و تنقیح قوانین بیش‌ازپیش ضرورت پیدا می‌کند.

وضعیت کنونی نشان‌دهنده این است که باید کارشناسی دقیقی در مورد طرح‌ها و لوایح صورت گیرد. هرچند که دست‌اندرکاران طرح‌ها و لوایح، کارشناسی بر روی طرح‌ها و لوایح را در دستور کار خود دارند، ولی با بررسی مصوبات مجلس مشخص می‌شود که در حال حاضر نیز پاره‌ای از مصوبات حتی ازنظر شکلی دچار ایرادهای جدی است و باید توجه خاصی به این مهم مبذول گردد. با این وصف، مهم‌ترین نکاتی که رعایت آن ضروری است این است که: یک- در بررسی طرح‌ها و لوایح فرصت و دقت بیشتری معمول شود. دو- از تصویب قوانین غیرضروری و حتی‌المقدور از وضع مصوبات آزمایشی پرهیز شود. سه- تدوین و تنقیح قوانین در اولویت کاری مجلس قرار گیرد.

همه ایرادهای موجود، به تدوین و تنقیح قوانین برنمی‌گردد، در پاره‌ای از موارد موانعی بر سر راه است که ارتباطی با تدوین و تنقیح قوانین ندارد و باید این‌گونه موانع نیز برداشته شود.

ازجمله اهدافی که در این کار پژوهشی مدنظر بوده، پیشنهاد ایجاد دو واحد درسی در رشته‌های مختلف حقوق تحت عنوان «تدوین و تنقیح قوانین و مقررات» است.^[2] اهمیت این مسئله به‌اندازه‌ای هست که با قاطعیت می‌توان گفت که می‌تواند به‌عنوان یک درس مهم در بین رشته‌های حقوق جای خود را باز کند. بحث تدوین و تنقیح قوانین و مقررات باید بر اساس اصول علمی و دانشگاهی مطرح شود؛ بنابراین تربیت کارشناسانی که در امور مربوط به تدوین و تنقیح قوانین صاحب‌نظر باشند، برعهده دانشکده‌های حقوق است.

علاوه بر این، آگاهی از موضوعات مرتبط با تدوین و تنقیح قوانین و مقررات برای قوای سه‌گانه دارای اهمیت بسیاری است. آگاهی از موضوعات یادشده برای نمایندگان مجلس از اهمیت به‌سزایی برخوردار است. نمایندگان مجلس با کمک گرفتن از این موضوعات می‌توانند طرح‌های بهتری را تهیه و تقدیم مجلس نمایند. همچنین در بررسی و موافقت یا مخالفت با طرح‌ها و لوایح، می‌تواند راهنمای خوبی برای آن‌ها باشد. یکی از اهداف دیگر، کمک به کارکنان بخش‌های حقوقی است که در ارائه خدمات حقوقی، بتوانند به نحو بهتری ایفای نقش ‌نمایند. همچنین ازجمله مراجعی که تدوین و تنقیح قوانین و مقررات برای آن اهمیت زیادی دارد، قوه قضائیه است. تدوین و تنقیح قوانین و مقررات برای قضات و سایر دست‌اندرکاران این قوه و قوه مجریه یک امر ضروری است. علاوه بر قوای قضائیه و مجریه دامنه این موضوع شامل اشخاص حقیقی و حقوقی دولتی و غیردولتی نیز می‌شود.

کتاب حاضر مشتمل بر سه بخش و یک پیوست است:

بخش اول در مورد «قانون، در حکم قانون و مقرره» است. فصل اول این بخش به تاریخچه قانون‌گذاری اختصاص‌یافته است. آگاهی از تاریخچه قانون‌گذاری، برای کارشناسان تدوین و تنقیح قوانین و مقررات ضروری است. به‌عنوان‌مثال یکی از موضوعاتی که در این فصل موردبحث قرارگرفته، زمان‌های فترت است. آنچه در مورد زمان‌های فترت اهمیت دارد، این است که در پاره‌ای از زمان‌های یادشده، مراجعی جانشین قوه مقننه گردیده و به وضع مصوباتی اقدام نموده‌اند؛ بنابراین بررسی این‌گونه مصوبات از جهات مختلف، ازجمله اختیارات مرجع وضع، ضروری است. در این بخش علاوه بر مطالب یادشده، در مورد اقسام در حکم قانون و لازم‌الاجرا شدن قوانین و مقررات نیز نکاتی ارائه‌شده است.

بخش دوم به «اصول و قواعد تدوین و تنقیح قوانین و مقررات» اختصاص‌یافته است. در این بخش در مورد زمان تحقق و پایان اعتبار قوانین و مقررات و نکات مرتبط با آن‌ها مطالبی ارائه‌شده است. یکی از فصل‌های این بخش در مورد عموم و خصوص است. ازجمله نکاتی که در این زمینه مورد بحث قرار می‌گیرد این است که هر یک از اصول و قواعد حقوقی در محدوده خود قابل‌بررسی است و باید از تداخل هر یک از این اصول و قواعد، در اصول و قواعد دیگر خودداری کرد. به‌عنوان‌مثال در مورد عموم و خصوص، باید از به‌کاربردن نسخ پرهیز کرد.

بخش سوم به تدوین و تنقیح قوانین و مقررات می‌پردازد. در این بخش مطالب مرتبط با تدوین و تنقیح قوانین و مقررات مورد بحث قرارگرفته است. به‌عنوان‌نمونه یکی از فصل‌های این بخش به فرآیند تدوین و تنقیح قوانین اختصاص‌یافته است. در این بخش در مورد عملکرد مجلس در تنقیح قوانین به‌ویژه عملکرد مجلس یازدهم، و عملکرد دولت‌های دوازدهم و سیزدهم در تنقیح مقررات؛ موردبررسی قرار گرفته است. همچنین فهرست قوانین منسوخ و ناسخ (مربوط به بازه زمانی 1/8/1336 لغایت 22/11/1357) که در دوره یازدهم مجلس شورای اسلامی توسط معاون قوانین مجلس به روزنامه رسمی ارسال گردیده، مورد بحث قرار گرفته است.

در کتاب حاضر به‌جای «کد»، عنوان «مجموعه قوانین» انتخاب‌شده است. علاوه بر این، برای اینکه عنوان «مجموعه قوانین» یا «کد»، با عنوان مجموعه‌ قوانینی که در حال حاضر توسط اشخاص حقیقی و حقوقی چاپ می‌شود اشتباه نشود، این مجموعه‌ها تحت عنوان «مجموعه قوانین موضوعی» یا «مجموعه قوانین منقح»^[3] نام‌گذاری شده است.

چنانچه در این کتاب، در مورد کدیفیکاسیون یا ترجمه‌های مختلف مرتبط با آن، مطالبی از طرف صاحب‌نظران ارائه‌شده است؛ به‌رسم امانت عیناً آمده است. با این توضیح، ممکن است مطالب یادشده با ‌نظرات نگارنده تفاوت داشته باشد.

در این کار پژوهشی، در مورد واژه‌های مرتبط با تدوین و تنقیح قوانین، تعریف‌هایی از کتاب‌های لغت یا کتاب‌های حقوقی استخراج‌شده و سپس تعریف دیگری توسط نگارنده ارائه شده است. در این کتاب علاوه بر نظام حقوقی و قانون‌گذاری پس از انقلاب که موردتوجه ویژه قرارگرفته، نظام حقوقی و قانون‌گذاری پیش از انقلاب نیز موردبحث واقع‌شده است. همچنین درباره تدوین و تنقیح قوانین در پاره‌ای از کشورها نیز بحث شده است.

پیوست این مجموعه، در مورد سوابق مرتبط با تدوین و تنقیح قوانین و مقررات است. در این پیوست، فهرست و متن سوابق یادشده آمده است.