نظارت قضایی بر مقررات دولتی، با تاکید بر ارتقای کارآمدی دیوان عدالت اداری

با توجه به نقش گسترده‌ی دولت‌ها در اداره‌ی هر کشوری، همواره نظارت بر اعمال آن‌ها و صیانت از حقوق شهروندان در تعامل با آن‌ها به‌عنوان یک ضرورت تلقی شده است. با تغییر نقش دولت‌ها به «دولت رفاه»[1] و در نتیجه، مداخله‌ی روزافزون آن‌ها در امور و حوزه‌های مختلف جامعه، امکان تضییع حقوق شهروندان در روابط و تعاملات پیچیده و روز‌افزون مردم با دولت بیشتر شده و ضرورت اعمال نظارت بر دولت‌ها و صیانت از حقوق شهروندان را بیشتر کرده است. این واقعیات سبب شد تا در نگاه کلاسیک، کنترل قدرت به‌عنوان هدف اصلی حقوق عمومی معرفی شود.[2] از سوی دیگر، امروزه در حوزه حقوق اداری نیز کنترل حقوقی اعمال اداری به منزله‌ی محور حقوق اداری دانسته می‌شود؛[3] به‌گونه‌ای که برخی در میان تعاریف مطروحه در خصوص مفهوم حقوق اداری، اولین تعریف حقوق اداری را حقوق مربوط به کنترل قدرت دولت دانسته‌اند.[4]

بررسی مکاتب و نظریات مختلف حقوقی گویای آن است که در کتب و مقالات مختلف، نظارت بر دولت از طرق مختلفی پیش‌بینی شده است که «نظارت قضایی» بر تصمیمات، اقدامات و مقررات سازمان‌های حکومتی یکی از مهم‌ترین و مرسوم‌ترین سازکارها در این میان شناخته می‌شود. ازجمله مهم‌ترین آثار نظارت قضایی بر اعمال حکومت می‌توان به صیانت از هنجارهای برتر در سلسله‌مراتب قوانین و تضمین حقوق و آزادی‌های شهروندان اشاره کرد که در یک کلام می‌توان همه‌ی این موارد را به مهار قدرت افسار گسیخته‌ی دولت تعبیر کرد.

علاوه بر نکات فوق، نظارت قضایی بر اعمال حکومت به‌عنوان یکی از مبانی و شاخصه‌های اصلی نظام‌های مبتنی بر حاکمیت قانون به شمار می‌آید. توضیح آنکه، با پذیرش این تقسیم‌بندی که در نظام‌های سیاسی مبتنی بر حاکمیت قانون قوه مقننه به‌عنوان مرجع وضع قوانین به شمار می‌آید و قوه مجریه‌، درواقع مجری قوانین محسوب می‌شود، علی‌الاصول در آن جامعه لازم است تا قوه قضائیه‌ای مستقل به‌صورت عادلانه بر تحقق صحیح این فرآیند نظارت نماید و از این طریق عمل اداری مشمول نظارت یک مرجع قضایی قرار گیرد. به عبارتی، در نظام تفکیک قوا این دادگاه‌ها هستند که ضامن اصلی حاکمیت قانون در آن جوامع به حساب می‌آیند و تنها درصورتی‌که نظارت توسط یک مرجع قضایی اعمال شود می‌توان آن را به مثابه‌ی ضمانت اجرایی با صلابت برای تضمین حاکمیت قانون و قانونمندی اعمال اداری تلقی کرد‌.

با پذیرش ضرورت وجود نظارت قضایی بر کلیه‌ی اعمال حکومت، توجه به این نکته لازم است که هرچند اعمال حکومت‌ها طیف وسیعی از اعمال نوعی و موردی را شامل می‌شود و نظارت قضایی را باید شامل همه‌ی این اعمال دانست، اما با توجه به میزان اهمیت و اثرگذاری اعمال نوعی دولت‌ها که در قالب مقررات دولتی شناخته می‌شوند و گستره‌ی شمول آن‌ها بسیار گسترده‌تر از اعمال موردی دولت‌ها می‌باشد، اعمال نظارت قضایی بر این قبیل اعمال از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است.

علی‌رغم اینکه کشورهای مختلف درزمینه‌ی ضرورت اعمال نظارت قضایی بر مقررات دولتی اتفاق‌نظر دارند، شیوه‌ی اعمال نظارت قضایی بر این دسته از اعمال دولت‌ها در کشورهای مختلف از یک الگوی واحد و مشخصی تبعیت نمی‌کند و تقسیم‌بندی‌های مختلفی مبنی بر نظارت توسط دادگاه‌های عمومی یا نظارت توسط دادگاه‌های اختصاصی و یا سایر طرق نظارت قضایی بر مقررات دولتی در کشورهای مختلف قابل شناسایی هستند.

مبتنی بر مقدمات ذکر شده، در نظام جمهوری اسلامی ایران بر طبق اصل (156) قانون اساسی[5] قوه‌ی قضائیه به‌عنوان پشتیبان حقوق فردی و اجتماعی و مسئول تحقق بخشیدن به عدالت به شمار می‌رود. بندهای ذیل این اصل نیز رسیدگی و صدور حکم در مورد کلیه تظلمات، تعدیات، شکایات و ... (بند 1)، احیای حقوق عامه و گسترش عدل (بند 2) و از همه مهم‌تر نظارت بر حسن اجرای قوانین (بند 3) را در صلاحیت این قوه قرار داده است. در راستای اجرایی شدن اهداف مذکور و پیش‌بینی طرق نظارت قضایی بر مقررات دولتی اصل 170 قانون اساسی[6] قضات دادگاه‌ها را مکلف نموده است تا از اجرای تصویب‌نامه‌ها و آئین‌نامه‌های دولتی مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه خودداری کنند. عبارت ذیل اصل مزبور نیز ابطال این موارد را از طریق طرح شکایت در دیوان عدالت اداری ممکن دانسته است. علاوه بر اصل مذکور، اصل 173 قانون اساسی[7] نیز به صلاحیت دیوان عدالت اداری جهت رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به آئین‌نامه‌های دولتی و احقاق حقوق آن‌ها تأکید و تصریح نموده است. لذا، روشن است که در نظام جمهوری اسلامی ایران علاوه بر پذیرش نظارت عموم قضات دادگاه‌ها بر مقررات دولتی، دیوان عدالت اداری به‌عنوان مرجع رسمی رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم از اعمال دولت، مسئولیت نظارت قضایی بر مقررات دولتی را دارد و در این زمینه، صلاحیت ابطال مقررات مغایر با قانون یا شرع را داراست.

با مشخص شدن موضوع و مراجع صالح جهت نظارت قضایی بر مقررات دولتی در نظام‌های سیاسی و به‌خصوص در نظام جمهوری اسلامی ایران، تصریح به این نکته لازم است که در نظام‌های سیاسی معمولاً در کنار نظارت قضایی، طرق مختلف دیگری نیز جهت نظارت بر اعمال حکومت پیش‌بینی می‌شود. در این زمینه، توجه به اصول متعدد قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران گویای آن است که علاوه بر دیوان عدالت اداری و قضات دادگاه‌ها، نظارت بر مقررات دولتی برای نهادهای دیگری همچون فقهای شورای نگهبان و رئیس مجلس شورای اسلامی نیز در نظر گرفته شده است. توضیح آنکه، به‌موجب اصل 4 قانون اساسی این‌گونه مقرر شده است که: «‎‎‎‎کلیه‏ قوانین‏ و مقررات‏ مدنی‏، جزایی‏، مالی‏، اقتصادی‏، اداری‏، فرهنگی‏، نظامی‏، سیاسی‏ و غیر این‌ها باید بر اساس‏ موازین‏ اسلامی‏ باشد. این‏ اصل‏ بر اطلاق‏ یا عموم‏ همه‏ اصول‏ قانون‏ اساسی‏ و قوانین‏ و مقررات‏ دیگر حاکم‏ است‏ و تشخیص‏ این‏ امر بر عهده‏ فقهای شورای‏ نگهبان‏ است‏.» لذا، به‌موجب اصل مزبور، فقهای شورای نگهبان مسئولیت دارند تا در نظام جمهوری اسلامی ایران از اجرای هرگونه مقرره‌ی مغایر با موازین اسلامی‌، جلوگیری کنند. همچنین، اصل 138 قانون اساسی بر این نکته تأکید دارد که: «تصویب‏‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های‏ دولت‏ و مصوبات‏ کمیسیون‌های‏ مذکور در این‏ اصل‏، ضمن‏ ابلاغ‏ برای‏ اجرا به‏ اطلاع‏ رئیس‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ می‌‌رسد تا درصورتی‌که‏ آن‌ها را بر خلاف‏ قوانین‏ بیابد با ذکر دلیل‏ برای‏ تجدیدنظر به‏ هیئت‏ وزیران‏ بفرستد». در این زمینه، بر طبق قوانین موجود و تفسیر شورای نگهبان، درصورتی‌که دولت اصلاحات مدنظر رئیس مجلس را انجام ندهد،‌ آن مصوبه ملغی‌الاثر خواهد شد. با توجه به مطالب ذکر شده، علاوه بر صلاحیت قضات دادگاه‌ها و دیوان عدالت اداری جهت اعمال نظارت قضایی بر مقررات دولتی، بر طبق اصول مختلف قانون اساسی، فقهای شورای نگهبان و رئیس مجلس شورای اسلامی نیز جهت نظارت بر مقررات دولتی واجد صلاحیت دانسته شده‌اند.

با مشخص شدن اقسام و طرق مختلف نظارت بر مقررات دولتی و تبیین اهمیت نظارت قضایی در میان طرق مختلف نظارت بر این قبیل مقررات، تأکید بر این مطلب ضروری است که در میان طرق نظارت قضایی بر مقررات دولتی، این‌گونه به نظر می‌رسد که نظارت دیوان عدالت اداری با توجه جایگاه، مبنای تشکیل و اثر نظارت این مرجع به‌عنوان مرجع رسمی رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم از آئین‌نامه‌های دولتی و احقاق حقوق آن‌ها از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. بررسی مراجع مشابه دیوان همچون شورای دولتی فرانسه نیز گویای محوریت این قبیل مراجع به‌عنوان مرجع تظلم‌خواهی مردم از حکومت می‌باشد. لذا، تنظیم ارتباط دقیق نظارت دیوان عدالت اداری با سایر مراجع نظارت‌کننده بر مقررات دولتی از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است و بایستی تلاش شود تا با بهره‌گیری از سازکارهای لازم، کارآمدی و اثرگذاری دیوان بر سایر مراجع نظارت‌کننده بر مقررات دولتی حفظ شود و محوریت این مرجع درزمینه‌ی نظارت بر مقررات دولتی تقویت گردد.

مبتنی بر مقدمه فوق و با مفروض دانستن نقش ذاتی دیوان عدالت اداری جهت رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به آئین‌نامه‌های دولتی و احقاق حقوق آن‌ها و همچنین با عطف توجه به قوانین موجود در ارتباط با این صلاحیت دیوان عدالت اداری، با سازکارها و قوانینی مواجه خواهیم شد که درواقع، نظارت دیوان بر مقررات دولتی را مخدوش و یا ناکارآمد ساخته‌اند. لذا، تأمین کارآمدی و ارتقای نقش و جایگاه ذاتی دیوان عدالت اداری جهت محوریت آن مرجع به‌منظور نظارت بر مقررات دولتی، یکی از اهداف و ضرورت‌های مورد توجه این پژوهش است.

علاوه بر این، بررسی قوانین راجع به نحوه‌ی نظارت دیوان عدالت اداری بر مقررات دولتی گویای وجود نقص‌ها و اشکالاتی جدی در راستای ایفای مطلوب این صلاحیت توسط آن مرجع است؛ به‌گونه‌ای که در شرایط موجود، ایفای مطلوب این صلاحیت توسط دیوان را منتفی ساخته است. در این زمینه، هرچند می‌توان اشکالات و نواقص مختلف و متعددی را شناسایی کرد که هریک از آن‌ها به نوبه‌ی خود موجد اشکالاتی در فرآیند نظارت دیوان بر مقررات دولتی شده‌اند،‌ اما آنچه در این تحقیق بیشتر مدنظر نویسنده می‌باشد، آن دسته از اشکالات و نواقصی است که واجد آثار عمده و گسترده‌ای بر نحوه‌ی عملکرد دیوان عدالت اداری می‌باشند و رفع آن‌ها می‌تواند بر تحقق نظارت مطلوب دیوان بر مقررات دولتی تأثیر چشم‌گیری داشته باشد. لذا، یکی از اهداف اصلی این پژوهش آن است که مؤلفه‌های اصلی اثرگذار بر ناکارآمدی نظارت دیوان عدالت اداری بر مقررات دولتی را شناسایی کند و جهت رفع آن‌ها پیشنهاد و راهکار ارائه کند. بنابراین، در فصل سوم این پژوهش که به بررسی طرق ارتقای کارآمدی دیوان از طریق بهبود ساختارها، سازکار ها و عملکردهای دیوان پرداخته شده،‌ نویسنده تنها مبتنی بر آسیب‌شناسی خود از مؤلفه‌های اصلی اثرگذار بر ناکارآمدی نظارت دیوان عدالت اداری بر مقررات دولتی به بررسی موضوع پرداخته است و ازاین‌جهت به هیچ‌وجه این ادعا وجود ندارد که اثر حاضر بنا دارد تا کلیه‌ی موضوعات اثرگذار بر نظارت دیوان عدالت اداری بر مقررات دولتی را بررسی نماید. بر این اساس، بررسی موضوعاتی همچون عدم رسیدگی دیوان به موضوعاتی که به تشخیص رئیس دیوان، ابطال مصوبه موضوعاً منتفی باشد (موضوع ماده (85) قانون تشکیلات دیوان)[8]، اثر اعلام مغایرت شرعی آرای هیئت عمومی دیوان از سوی رئیس قوه قضائیه (موضوع ماده 94 قانون تشکیلات دیوان[9])، عدم صدور رأی توسط هیئت عمومی دیوان در مواردی که موضوع خواسته‌ی شاکی الزام مراجع مقرره‌‌گذار به تدوین مقرره‌‌ی خاصی بوده باشد (در این موارد مبتنی بر رویه‌ی هیئت عمومی دیوان قرار عدم صلاحیت صادر می‌شود)و سایر موضوعاتی که می‌توانند به‌عنوان بخشی از اشکالات قابل طرح درزمینه‌ی نحوه‌ی رسیدگی دیوان عدالت اداری بر مقررات دولتی شناسایی شوند، موضوع بررسی نویسنده‌ی این پژوهش نیستند و امید است تا پژوهش‌گران در این زمینه‌ها به ارائه‌ی نظر بپردازند.

علاوه بر نکته‌ی کلیدی فوق که در جهت تبیین حوزه و حدود تحقیقات حاضر واجد اهمیت می‌باشد، توجه به این نکته نیز لازم است که همان‌طور که از عنوان این تحقیق به دست می‌آید، رویکرد کلی نویسنده در انجام این پژوهش آن است که کارآمدی و اثرگذاری دیوان عدالت اداری جهت نظارت بر مقررات دولتی را ارتقا دهد و ازاین‌جهت تلاش خواهد شد تا طرح همه‌ی موضوعات مقرر در این پژوهش، در همین راستا باشند و از طرح موضوعاتی که تنها با موضوع نظارت قضایی بر مقررات دولتی مرتبط هستند ولیکن در راستای ارتقای کارآمدی دیوان عدالت اداری جهت نظارت بر مقررات دولتی فاقد اهمیت یا اثرگذاری می‌باشند، خودداری شود.

درزمینه‌ی مفهوم اصطلاح «کارآمدی» نیز این نکته شایان ذکر است که هرچند اصطلاح «کارآمدی»[10] در متون تخصصی علم مدیریت به معنای «انجام دادن کارهای درست» می‌باشد[11] و در عرض اصطلاح «کارایی»[12] (به معنای «درست انجام دادن کارها») قرار می‌گیرد و هر دوی این اصطلاحات در ذیل مفهوم «بهره‌وری»[13] تعریف می‌شوند[14]؛ اما آنچه در عنوان این تحقیق از مفهوم «کارآمدی» مدنظر نویسنده است، مفهوم عرفی و متفاهم از این اصطلاح می‌باشد که شامل برخی از معیارهای ذیل عنوان کارآیی نیز می‌شود. بنابراین، در این پژوهش موضوعاتی همچون شایستگی در مصرف منابع و بهره‌برداری بهینه از آن‌[15] یا بررسی جنبه‌های عملکرد واحد با هزینه‌هایی که برای انجام آن متحمل شده[16] که در علم مدیریت در ذیل مفهوم «کارآیی» مورد بررسی قرار می‌گیرند، مبتنی بر مفهوم عرفی و متفاهم از اصطلاح «کارآمدی» در ذیل این مفهوم مدنظر خواهند بود.

از سوی دیگر، همچنان‌که در شرایط موجود، اهتمام اکثر پژوهشگاه‌ها و نهادهای مطالعاتی وابسته به دستگاه قضایی معطوف به کاهش دعاوی، افزایش کیفیت آراء و کاهش زمان رسیدگی به‌عنوان معیارهای ارتقای کیفیت نظام قضایی است،[17] توجه نویسنده این تحقیق نیز متمرکز بر معیارهایی است که بتوانند به نحو حداکثری، اهداف مدنظر تدوین‌کنندگان قانون اساسی از پیش‌بینی نظارت قضایی بر مقررات دولتی برای دیوان عدالت اداری را محقق کنند. لذا، در انجام پژوهش حاضر، توجه به معیارهایی همچون «صیانت حداکثری از حقوق شهروندان»، «تضمین سلسله‌مراتب هنجارها»، «صرفه‌جویی در هزینه‌ها»، «کاهش اطاله‌ی دادرسی» و «افزایش دقت رسیدگی» به عنوان مؤلفه‌های اصلی کارآمدی به‌صورت ویژه مدنظر نویسنده خواهد بود و به‌عنوان شاخصه‌‌های کارآمدی در این پژوهش تلقی خواهند شد.

از مهم‌ترین وجوه تمایز این اثر با سایر آثار در این زمینه آن است که در پژوهش حاضر علاوه بر تنظیم ارتباط دیوان عدالت اداری با سایر مراجع صلاحیت‌دار جهت نظارت بر مقررات دولتی و ارتقاء نقش دیوان نسبت به وضعیت فعلی، با پیشنهاد سازکار هایی که برخی از آن‌ها برای اولین‌بار در نظام حقوقی کشور مطرح می‌شوند، تلاش خواهد شد تا به تقویت درونی نظارت دیوان عدالت اداری در زمینه نظارت بر مقررات دولتی پرداخته شود و حال‌آنکه بخش عمده‌ای از مؤلفه‌های مدنظر نویسنده در آثار سایر نویسندگان حقوقی مغفول بوده و یا به‌درستی بدان پرداخته نشده است. لذا، تأکید نویسنده این پژوهش بر آن است که در وهله‌ی اول به بررسی و تحلیل موضوعاتی بپردازد که در سایر آثار علمی منتشره مغفول بوده‌اند. در وهله‌ی دوم تلاش خواهد شد تا در آن قسمت‌هایی که حقوقدانان اقدام به طرح اشکال و بررسی موضوع کرده‌اند،‌ یافته‌هایی جدید بر آثار منتشره اضافه شود.

مبتنی بر مقدمات ذکر شده، پس از تبیین مفاهیم و مبانی نظری این تحقیق در فصل اول این کتاب، در فصل دوم، راه‌های ارتقای کارآمدی دیوان در ارتباط با سایر مراجع نظارت‌کننده بر مقررات دولتی مورد شناسایی و بررسی قرار می‌گیرند؛ سپس، در فصل سوم کتاب به بررسی راه‌های ارتقای کارآمدی دیوان از طریق بهبود ساختارها، سازکار ها و عملکردهای دیوان پرداخته می‌شود.