واژه‌ی پلیس اداری تا زمانی که مورد تحلیل و بررسی موشکافانه قرار نگیرد، واژه‌ای مبهم و چند وجهی است. این واژه در نگاه اول شخص پلیس و وجودی انسانی را به ذهن متبادر می‌سازد؛ اشتباهی مبتلا­به که البته بی دلیل نیز نیست. مفهوم پلیس اداری برای سال‌ها تحت سیطره‌ی ایده‌ی امتیازات ویژه­ی حکومتی قرار داشت و با چهره‌ی حاکمیتی خود مشخص می‌گشت. پلیس اداری به نام تأمین نظم عمومی که خود مفهومی کش‌دار و مبهم بود، صلاحیت‌های بسیار گسترده‌ای را در حوزه‌ی تأمین امنیت داخلی یا امنیت مرزها اعمال می‌کرد. اختیارات ویژه حاکمیتی به اندازه‌ای در شکل‌گیری مفهوم پلیس اداری سنتی نقش داشت که جزء جدایی‌ناپذیر آن شمرده می‌شد؛ بی‌دلیل نیست که دادگاه‌ها تا مدت­ها در مسئول دانستن این مفهوم حاکمیتی با احتیاط عمل می­کردند.

 پلیس اداری ضامن تأمین ثبات جامعه و صلح درونی آن به شمار می‌آید. با طرح مسائلی مانند آزادی و برابری به‌عنوان ارزش، شناسایی صریح حقوق بشر، حرکت از سوی دولت ژاندارم به سوی دولت رفاه و شکل‌گیری نظریه‌ی خدمات عمومی، پلیس اداری در قالب نظریه‌ی خدمات عمومی مطرح می‌شود. در این دوران، پلیس اداری حافظ آزادی‌ها و شرط اجرای آن و خدمتی عمومی است که در هدف خود (تأمین نظم عمومی) از سایر خدمات عمومی متمایز می‌شود.

مفهوم پلیس اداری در حقوق فرانسه متولد می‌شود. این کاربست اداری اگرچه در حقوق فرانسه شکل می‌گیرد، ولی این تصور که مطالعه‌ی آن تنها منحصر به همان کشور و فاقد ارزش است، ساده‌انگارانه است. مفهوم نظم عمومی با محتوای متغیر خود در همه‌ی کشورها از مباحث مهم مربوط به زمامداری است و تنها، حوزه‌ی اعمال آن در هر کشوری بنا به مبانی فلسفی حکومت تغییر یافته است.

 این اثر به دنبال شناسایی مفهوم پلیس اداری و نظم عمومی به شکلی کارآمد است و دغدغه دارد با ارائه­ی الگوی فرانسوی، ضرورت شناسایی صریح پلیس اداری در ایران را نیز نشان دهد و آن را از مجموعه قوانین پراکنده و بدون ضمانت­اجرا به چارچوبی معنادار بدل سازد. بی نظمی­های موجود در ساختار اداری ایران در همه ی عرصه­ها، از فرهنگ گرفته تا امنیت و آسایش و آرامش شهروندان و تا نبود تضمین های مناسب برای حفظ حق­ها و آزادی­ها از جمله به دلیل فقدان و نیز نا آشنایی نظری و عملی با چنین مفهوم مهم و بنیادینی در حقوق اداری است.

پلیس اداری اگرچه در قلمرو حقوق اداری مطرح می‌شود، ولی در مرزهای مشترک خود با حقوق اساسی به حق‌ها و آزادی‌های بنیادین- به‌عنوان رکن جدایی‌ناپذیر حقوق عمومی مدرن دموکراتیک حقوق بشری- برخورد می‌کند. پلیس اداری قالبی مفهومی است که به نام تأمین نظم به ‌وضوح در زندگی روزمره‌ی شهروندان نفوذ دارد و بی آن‌که در ایران به نام پلیس اداری مشهور باشد، با تصمیم­گیری­های فردی یا آیین­نامه­ای تمام زندگی آنان، فعالیت‌ها و حق‌ها و آزادی‌هایشان را تحت‌الشعاع قرار می‌دهد. گسترش بی‌اندازه‌ی کارکرد پلیس اداری آزادی شهروندان را در تیررس اِعمال سلیقه‌های مقامات عمومی قرار می‌دهد که هم می‌تواند مانع بروز خلاقیت‌های آن‌ها شده و هم احساس آزادی و عدالت را خدشه‌دار سازد. از سوی دیگر، توسعه‌ی جوامع، دولت‌ها را به سویی پیش برده است که دامنه‌ی مصادیق نظم عمومی را تضییق نموده یا توسعه می‌بخشند و در این میان بعضی حوزه‌ها بدون مسئول رها می‌شوند. تصمیم‌گیری در مورد برنامه‌های فرهنگی، برگزاری نشست‌ها و تجمعات، حمل‌ونقل جاده‌ای، اقدامات شهرداری‌ها و مسئله‌ی مهجورمانده­ی محیط‌زیست مثال­هایی جزئی از حوزه‌هایی هستند که فعالیت پلیس اداری در آن‌ها به­خوبی مشهود است. در برخی از این حوزه‌ها تعدد مدعیان انجام‌وظیفه و در بعضی دیگر، فقدان مسئولی خاص که پاسخگوی بی‌نظمی‌های موجود باشد، نظام اداره‌ی کشور را با نابسامانی روبه‌رو ساخته است. رهیافت این کتاب با الگو گرفتن از نظام مطلوب پلیس اداری تعیین دقیق صلاحیت­ها و رفع بی­نظمی­های موجود خواهد بود. امری که تأثیر خود را در اجرای بهتر آزادی­ها نیز نشان خواهد داد.

این پژوهش به دنبال آن است که به دو پرسش اساسی پاسخ گوید. اول، پلیس اداری به‌عنوان قالبی مفهومی که در حقوق فرانسه پرورانده شده چه تحولاتی را پشت سر گذارده و چه ماهیتی پیدا کرده است؟ در پاسخگویی به این پرسش و شناخت بهتر پلیس اداری، پاسخگویی به چند پرسش فرعی حائز اهمیت است: پلیس اداری به عنوان متصدی نظم عمومی چه رابطه‌ای با مفهوم مجاورش یعنی خدمات عمومی دارد؟ وظایف پلیس چه حوزه‌ای را شامل می‌شوند و این حوزه در رویه‌ی قضایی چگونه چارچوب‌بندی شده است؛ و به عبارتی نظم عمومی را در این میان چگونه باید تعریف نمود؟ چنین مفهومی از چه ویژگی­های رویه‌ای برخوردار است و چه سازمان‌دهی برای کارکرد بهتر آن پیش‌بینی شده است؟

دوم، برای قانونی بودن تصمیمات پلیس و اَعمال مادی آن چه معیارهایی را باید رعایت کرد؟ در پاسخ به این پرسش ناگزیر از شناسایی مقامات پلیس اداری، تفکیک این مقامات از مقامات دیگر که تأمین­کننده­ی نظم عمومی‌اند و شیوه‌ی حل تعارض میان صلاحیت‌های موازی یا مغایر آن‌ها و بررسی سازوکارهای مورد استفاده‌ی پلیس اداری هستیم. آیا می‌توان قواعد عامی برای نظارت بر رفتار و عمل پلیس اداری تعیین نمود؟ کنترل قانونی بودن در رفتارها و تصمیمات پلیس اداری با چه ابزارهایی صورت می‌گیرد؟ آیا این کنترل تنها ناظر به شکل است و یا قاضی اداری به ماهیت تصمیم پلیس اداری نیز ورود می‌کند؟

این پژوهش با شناسایی مفهوم پلیس اداری در حقوق فرانسه و قواعد کلی راهنما در تصمیم‌گیری مقامات پلیس اداری به دنبال تبیین مرز دقیق صلاحیت‌ها و امکان اجرای قواعد آن در نظام حقوقی ایران است. اثر حاضر می‌تواند پس از تطبیق مبانی پلیس اداری با حقوق داخلی ایران حاوی اندیشه­های برگرفته از دکترین و رویه­ی قضایی باشد که برای دیوان عدالت اداری نقشی راهنما ایفا کند و مفاهیم قانون‌مندی و جایگاه والای حق­ها و آزادی‌ها را در نظام حقوقی ایران گسترش دهد. از سوی دیگر، تعریف و تحدید حوزه‌ی کارکرد پلیس اداری و آموزش آن به شهروندان موجب حساسیت آن‌ها و نظارت بر شیوه‌ی انجام‌وظیفه‌ی نهادهای پلیس اداری خواهد شد.

در بررسی پیشینه این پژوهش می توان بیان داشت که با وجود قدمت نسبی مفهوم پلیس اداری و نمود مستمر جلوه‌های آن در عرصه‌ی عمل و اداره‌ی جامعه، در این زمینه توجه چندانی به مفهوم‌شناسی و تعیین مقامات و اصول مُجرای این مفهوم در ایران نشده است. دو کتاب حقوق اداری و حقوق اداری تطبیقی استاد مؤتمنی طباطبایی از اصلی‌ترین آثاری است که به ‌طور مستقیم و تا حدودی به بررسی مفهوم پلیس اداری پرداخته است. اگرچه در مورد پلیس اداری به طور خاص اثری مستقل در ادبیات مستقل وجود ندارد اما نویسندگان و صاحب­نظرانی در این رابطه، به ویژه در زمان پرداختن به موضوع نظم عمومی مطالبی را در این مورد نگاشته­اند. شاید جنبه نوآورانه پژوهش حاضر آن نسبت به برخی کارهای پیش از این در باب نظم عمومی آن باشد که از جنبه‌ای نسبتاً بدیع به نظم عمومی پرداخته و سعی نموده این مفهوم را از قالب انتزاعی خارج نماید. در مجموع، وجه بارز اثر حاضر استناد به پرونده‌ها و مثال‌های عینی بسیاری است که در ایران امروز ما، هر روزه شاهد آنها در زندگی معمول شهروندان بوده و نیز بارها دغدغه­ی مسئولان و شهروندان در کشور بوده است.

از نقطه نظر سازماندهی، پژوهش حاضر به طور کلی در سه فصل مبانی نظری و ویژگی­های پلیس اداری، سازمان‌دهی پلیس اداری و نظارت قضایی بر اقدامات پلیس اداری تنظیم شده است.

در فصل اول تلاش بر آن است مفهوم پلیس اداری یا در ارتباط با مفاهیم مجاور مانند خدمت عمومی در گفتار اول یا در ارتباط با مفاهیم کلیدی مانند نظم عمومی در گفتار دوم روشن گردد. بدون شناسایی نظم عمومی امکان درک کامل پلیس اداری وجود نخواهد داشت. گفتار سوم نشان می‌دهد پلیس اداری با فاصله گرفتن از «امتیازی حاکمیتی» به صلاحیتی بدل شده است که تکلیف پلیس به پاسخگویی را به همراه می‌آورد و از اصولی پیروی می‌کند که در رویه‌ی قضایی شکل گرفته‌اند.

در فصل دوم با عنوان سازمان‌دهی پلیس اداری در گفتار اول به مقامات پلیس اداری اعم از پلیس عام و پلیس اختصاصی که متصدی برآوردن نظم عمومی خاص است پرداخته و راهکارهایی برای حل تعارض صلاحیت میان آن‌ها ارائه می‌شود. برای نیل به درک کامل از مفهوم پلیس اداری، داشتن درک صحیحی از مفهوم دیگر پلیس، یعنی پلیس قضایی از اهمیت برخوردار است. در وهله‌ی اول صلاحیت‌ها و امکان دادخواهی از اقدامات آن‌ها تمایزبخش است. درحالی‌که دادگاه اداری مسئول رسیدگی به زیان‌های ناشی از اقدامات پلیس اداری است، شکایت از پلیس قضایی در صلاحیت دادگستری قرار می‌گیرد. تفکیک مقام پلیس اداری از پلیس قضایی هم با هدف تفکیک قوا سازگار است و هم هدف آیین دادرسی کیفری در شناساندن مقامات قضایی و اختیارات آن‌ها را تأمین می‌کند. این ملاحظات در گفتار دوم این فصل آورده شده و تلاش شده تمایز میان مقام و مأمور پلیس اداری نیز روشن گردد. در این فصل و در سراسر کار هر جا واژه پلیس به‌تنهایی آمده مفهوم پلیس اداری مدنظر است.

در فصل سوم با استفاده از مطالعات نظری به رویه‌ی قضات اداری در کنترل اعمال و تصمیمات پلیس پرداخته می‌شود. بر این فصل عنوان بررسی قانونی بودن اقدامات پلیس نیز می‌توان گذارد. در اعمال نظارت قضایی بر تصمیمات پلیس اداری، می‌توان قاضی اداری را ملزم به کنترلی پلکانی بر طی شدن و تحقق شرایط کلی، شکلی و ماهوی دانست. هر یک از این مراحل در گفتار اول با عنوان شرایط کلی، گفتار دوم با عنوان شرایط شکلی و محتوایی و گفتار سوم با عنوان کنترل شدت تصمیمات پلیس اداری تفصیل داده شده است. کار در گفتار چهارم با ذکر پرونده‌های آموزنده‌ای که هر یک به عنصری از نظم عمومی مرتبط‌اند و گشودن گره‌های هریک از آن‌ها، پایان می‌یابد. نویسندگان این اثر امید دارند که با تحقیق صورت گرفته و نگارش این اثر گامی هر چند کوچک ولی با ارزش را در راه تببین هر چه بهتر مفاهیم اصلی و ضروری حقوق اداری در کشور عزیزمان برداشته و با عینی و ملموس کردن این مفاهیم خدمتی را جهت بهره مندی شهروندان از حق ها و آزادی های خود و زندگی در شرایطی برخوردار از حداقل های مطلوب بجا آورده باشند.